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Circ. Ass.R. Sicilia 25/03/2014, n. 2

Conferenza speciale di servizi - Linee guida.
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[Premessa]



AGLI INGEGNERI CAPO DEGLI UFFICI DEL GENIO CIVILE DELL’ISOLA

ALLE STAZIONI APPALTANTI DELL’ISOLA

AGLI ORDINI PROFESSIONALI INGEGNERI, AVVOCATI E GEOMETRI


Scopo delle presenti linee guida è di fornire alcune indicazioni agli Uffici del Genio civile dell’Isola e alle amministrazioni interessate riguardanti il funzionamento e le modalità operative della Conferenza speciale di servizi di cui all’ art. 5 della legge regionale n. 12 del 12 luglio 2011 R.

Tale finalità è suggerita da talune incertezze operative che vengono manifestate da più parti da quanti sono chiamati a dare applicazione alla normativa specifica.

Preliminarmente si ritiene utile rammentare che per semplificare la comunicazione fra le pubbliche amministrazioni ed evitare defaticanti navette, il legislatore ha previsto un unico momento spazio-temporale di confronto e di composizione dei diversi interessi in gioco all’interno della conferenza dei servizi, istituto previsto prima degli anni novanta solo in alcune normative di settore e generalizzato dall’art. 14 della legge sul procedimento.

La conferenza dei servizi può essere considerata, al tempo stesso, lo strumento principe di semplificazione procedimentale e di coordinamento dell’attività amministrativa: con essa si è voluto riunire in uno stesso luogo, fisicamente e concettualmente inteso, tutte le amministrazioni coinvolte in un procedimento, con la convinzione di poter superare, con il confronto e la mediazione, lungaggini ed appesantimenti burocratici.

Il legislatore è intervenuto più volte sulla disciplina della conferenza dei servizi, apportando le modifiche più significative con la legge n. 340/2000 (legge di semplificazione 1999) e successivamente con la legge n. 15/2005 che hanno cambiato strutturalmente l’originario modello previsto dalla legge n. 241/1990. Molteplici sono state le disposizioni che hanno inciso sul corpo della legge n. 241/1990, e segnatamente: legge n. 69/2009, legge n. 190/2012, legge n. 35/2012, legge n. 134/2012, legge n. 98/2013, decreto legislativo n. 104/2010, legge n. 180/2011, legge n. 273/1995, decreto legislativo n. 33/2013, legge n. 122/2010, legge n. 106/2011, legge n. 221/2012, legge n. 80/2005, legge n. 148/2011, legge n. 163/2010 legge n. 40/2007.

Dibattuta è stata la questione sulla natura giuridica della conferenza dei servizi, se essa sia un organo collegiale o un semplice modulo organizzativo: si tratta di una problematica con degli importanti risvolti pratici, incidendo sulla individuazione dei soggetti processualmente legittimati attivamente e passivamente, e sull’esercizio dello stesso potere di autotutela da parte dell’amministrazione.

L’orientamento prevalente, in dottrina e in giurisprudenza, ritiene che la conferenza di servizi sia un modulo procedimentale, cioè un metodo di azione amministrativa, e non un ufficio speciale della pubblica amministrazione.

La conferenza di servizi, sia con funzione istruttoria che decisoria, costituisce un modello organizzativo di semplificazione ed ottimizzazione temporale del procedimento al fine del miglior raccordo delle amministrazioni nei procedimenti pluristrutturati.

La suddetta modalità di svolgimento dell’azione amministrativa non comporta alcuna modifica all’ordinario riparto di competenze tra le amministrazioni partecipanti, per cui legittimata passivamente in un eventuale contenzioso sulle determinazioni assunte in seno alla conferenza dei servizi rimane l’amministrazione o le amministrazioni che abbiano adottato gli atti amministrativi lesivi degli interessi di terzi.

Solo l’amministrazione decidente potrà ritirare o revocare in autotutela l’atto conclusivo, seppure con le stesse modalità seguite per la sua adozione, in ossequio al principio del contrarius actus.

Non avendo, la conferenza dei servizi, natura di organo collegiale, l’eventuale assenza del delegato di una amministrazione non inficia la legittimità della procedura, in presenza di consenso espresso dalla stessa amministrazione anche prima della conferenza di servizi. Nella Regione Sicilia tale previsione è arginata, ancorché limitatamente alle conferenze di servizi convocate dal RUP per i progetti di lavori pubblici di importo complessivo non superiore alla soglia comunitaria, dal comma 2 dell’art. 5 della legge regionale n.12/2011 che prevede l’obbligo di riconvocare la conferenza per una sola volta, fra il 10° e il 15° giorno dalla prima convocazione, e decide prescindendo dalla presenza della totalità delle amministrazioni invitate.

Nella buona sostanza vi sono due orientamenti che si contendono il campo sulla natura giuridica, con particolare riguardo alla più problematica ipotesi della conferenza decisoria: a) parte della dottrina ritiene si tratti di un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, centro formale di imputazione autonomo; b) altra parte ne sostiene la natura di mero modulo organizzatorio, quale forma di accordo tra più organi di distinte amministrazioni, privo di una propria individualità.

La tesi sub b) pone in rilievo che l’istituto si limita a facilitare il coordinamento tra le singole autorità amministrative che sono gli unici centri di imputazione volontaristica, con la conseguenza che nulla è mutato dal punto di vista delle competenze. Di qui i corollari secondo i quali l’atto finale risulta imputato solo all’amministrazione che adotta il provvedimento finale, ovvero (nel caso della conferenza decisoria) alle altre amministrazioni che attraverso la conferenza esprimono la loro volontà provvedimentale; pertanto, la legittimazione passiva in sede processuale compete solo all’amministrazione o alle amministrazioni che abbiano adottato le statuizioni rilevanti all’esterno, e non alla conferenza, la quale funge da solo strumento di raccordo e di semplificazione organizzativo-procedimentale.

Secondo alcune autorevoli fonti, le singole amministrazioni, salvo l’onere di motivazione, appaiono legittimate, anche dopo l’esito della conferenza, ad annullare o revocare in sede di autotutela gli assensi dell’amministrazione attiva espressi nel corso della procedura (evenienza che sarebbe logicamente preclusa in caso di costituzione di un organo collegiale portatore di competenza autonoma rispetto alle originarie amministrazioni).

Altre escludono detta evenienza reputando che gli atti adottati in conferenza siano frutto di un sostanziale accordo non unilateralmente ricusabile; e ciò, anche in applicazione dei principi del co

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Allegato A - Fasi endoprocedimentali (interne all’ufficio)

Parte di provvedimento in formato grafico

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Allegato B - Fasi endoprocedimentali (interne alla Conferenza speciale di servizi)

Parte di provvedimento in formato grafico

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