Il cambio di destinazione d’uso con o senza opere

1.PREMESSA
Quest’anno ho avuto modo di approcciare per la prima volta un corso di formazione sui “Cambi di Destinazione d’Uso”.
L’analisi della materia è stata una delle più articolate che abbia affrontato, e vi spiego il perché.
Valutare un intervento che contempli uno o più cambi di destinazione d’uso può non essere sufficiente a farti capire quanto strutturata sia questa casistica.
Chiaramente il corso doveva affrontare l’inquadramento integrale della materia, tant’è che una parte significativa del tempo è stato utilizzato per rendere evidente come l’analisi degli interventi di questo tipo passi necessariamente attraverso una lettura “a strati” della legislazione vigente, chiarendo nel contempo come risulti fondamentale comprendere con chiarezza le definizioni che ruotano attorno al “Cambio di Destinazione d’Uso”.
In questo articolo l’obiettivo principale è di fornire una strada per permettere una migliore comprensione di come debba essere approcciato, ai fini del conteggio del contributo di costruzione, un cambio di destinazione d’uso con o senza opere.
Ma prima di arrivare a questo è necessario spiegare alcuni aspetti, anche se in modo sommario.

2.LE DEFINIZIONI
In questa materia l’uso della terminologia è già un aspetto complicato, perché spesso e volentieri destinazione d’uso edilizia e destinazione d’uso urbanistica o catastale sono confuse tra loro. Oppure, l’uso del termine “categoria funzionale” viene confuso con “destinazione d’uso”.
Insomma un bel pasticcio terminologico.
Ma in questo articolo non ci soffermeremo molto sulle definizioni ma su come approcciare e gestire il Cambi di Destinazione d’Uso (CDU), quantomeno nelle regioni a Statuto Ordinario, fornendo alcuni esempi a livello regionale di come siano trattati anche ai fini del contributo di costruzione. Questo dovrebbe permettervi un approccio più corretto e non, come spesso ho visto, di tipo discrezionale.

3. LA NORMATIVA NAZIONALE
ART.23-TER DEL TUE
Se si è ritenuto di affrontare in questa sede le definizioni, e di concentrarci sugli articoli di legge che inquadrano la materia. L’art.23-ter del TU 380/2001 tratta il “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, specificando quanto segue:
1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.
2) La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis.
3)Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Cosa si estrapola dal predetto articolo.
1) le CATEGORIE FUNZIONALI – e NON le destinazioni d’uso - sono quelle puntualmente indicate dal legislatore:
residenziale;
turistico-ricettiva;
produttiva e direzionale;
commerciale;
rurale.
2) La DESTINAZIONE D’USO è quella che si deduce dallo stato legittimo e che va aggregata – in base alle indicazioni del 2 comma - alla rispettiva categoria funzionale.
3) La variazione rilevante della destinazione d’uso è quella che comporta lo spostamento da una categoria funzionale ad un’altra.
4) Le REGIONI ed anche i Comuni - salvi i principi racchiusi nell’art.23-ter, ed in loro coerenza - hanno la possibilità (sarebbe meglio dire la necessità) di normare e quindi di stabilire e gestire le sub-classificazioni afferenti le categorie funzionali nonché di individuare le destinazioni d’uso ad esse collegate.
5) Le REGIONI debbono anche determinare:
quali siano i titoli abilitativi a cui sono ascritti i CDU rilevanti o irrilevanti;
quali CDU con opere o senza comportino il pagamento di contributi di costruzione ed in che misura;
quali CDU determinino «variazione essenziale» e le sanzioni a cui sono sottoposti.
6) Che se le regioni e/o i Comuni non determinano diversamente, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa CATEGORIA FUNZIONALE è sempre consentito.
Ma non solo questo.

ART.10 DEL TUE
L’art.10, commi 2 e 3 del TUE,attribuisce alle regioni a statuto ordinario un altro ruolo importante:
2. Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività.
3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali emanate ai sensi del presente comma non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44.

Tutto ciò determina, inoltre, che:
le REGIONI hanno un peso significativo in detta caratterizzazione
i COMUNI, anche sulla base delle disposizioni regionali, possono avere un peso altrettanto importante
questa particolare caratteristica avvicina le regioni a statuto ordinario a quelle a statuto speciale
In estrema sintesi, senza le eventuali disposizioni regionali ed anche, nel caso, quelle comunali, stabilire come debba essere trattato il CAMBIO DI DESTINAZIONE D’USO non è sostanzialmente possibile.

ART.9-BIS DEL TUE
Come si è potuto vedere, il comma 2° dell’art.23-ter del TUE dispone che: La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliareè quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis. Ovvero lo “STATO LEGITTIMO”.
Cosa dice il comma 1-bis dell’art.9-bis “Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili”:
… omissis…
1-bis) Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato 20 l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia.

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Riassumendo, cosa si estrapola di molto importante dalla lettura degli articoli sopra descritti del TUE.
A) La DESTINAZIONE D’USO non è un’assegnazione arbitraria o discrezionale ma segue delle regole precise IMPOSTE dal legislatore
B) È sempre necessario individuare la normativa regionale afferente la materia (se non ci fosse si fa riferimento al TUE nei relativi limiti)
C) Successivamente, soprattutto se il legislatore regionale lo prevede, è necessario individuare la normativa regolamentare comunale che può integrare, elencare o precisare le destinazioni d’uso e gli usi
D) Una volta individuata la DESTINAZIONE D’USO andrà verificata la sua ascrivibilità ad una CATEGORIA FUNZIONALE e analizzato se le norma regionali e/o comunali indicano le modalità per configurare il CDU
E) Il CARICO URBANISTICO non è un parametro univoco per determinare l’esistenza di un CAMBIO DI DESTINAZIONE D’USO, ma certamente diventa per alcune regioni un elemento importante – a volte scriminante – per la rilevanza del CDU.

Sono riuscita a scardinare qualche convinzione e indicarvi quantomeno una strada da percorrere?

4. ALCUNI ESEMPI DI COME SI CONTEGGIA IL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
Si sarà certamente capito che per comprendere come tratta il CDU è necessario fare riferimento alla regione dove è ubicato l’intervento.
Per rappresentare come l‘approccio passi necessariamente attraverso la normativa regionale, e laddove vi sia la competenza, anche dei Comuni, rappresento qui di seguito in modo sommario due esempi di declinazione regionale in materia di cambi di destinazione d’uso: regione Emilia Romagna e regione Liguria.

4.1. REGIONE EMILIA ROMAGNA
Questa è una delle regioni con la normativa più esauriente. Esaminiamone le principali disposizioni.
Art.28 della LR 15/2013 - MUTAMENTO DI DESTINAZIONE D’USO
1. Costituisce mutamento d'uso rilevante sotto il profilo urbanistico ed edilizio la sostituzione dell'uso in atto nell'immobile con altra destinazione d'uso definita ammissibile dagli strumenti urbanistici ai sensi del comma 2.
2. Gli strumenti di pianificazione urbanistica possono individuare nel centro storico e in altri ambiti determinati del territorio comunale le destinazioni d'uso ammissibili degli immobili, attenendosi alle definizioni uniformi stabilite dall'atto di coordinamento tecnico previsto dall'articolo 12, comma 4, lettera g), ove emanato. Fino all'adeguamento degli strumenti di pianificazione urbanistica a quanto disposto dal presente comma, continuano a trovare applicazione le previsioni dei piani vigenti, contenenti l'individuazione delle destinazioni d'uso ammissibili.
3. Fatto salvo quanto previsto dal comma 4, il mutamento di destinazione d'uso comporta una modifica del carico urbanistico qualora preveda l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
b) turistico ricettiva;
c) produttiva;
d) direzionale;
e) commerciale;
f) rurale.
4. La legge regionale e i relativi provvedimenti attuativi possono individuare specifiche destinazioni d'uso che presentano un diverso carico urbanistico pur facendo parte della medesima categoria funzionale e che richiedono per questa ragione differenti criteri localizzativi e diverse dotazioni territoriali e pertinenziali. Continuano a trovare applicazione le disposizioni attualmente vigenti contenenti le previsioni di cui al presente comma.
5. Qualora la nuova destinazione determini un aumento del carico urbanistico, come definito dai commi 3 e 4, il mutamento d'uso è subordinato all'effettivo reperimento delle dotazioni territoriali e pertinenziali richieste, tenendo conto di quelle reperite o monetizzate precedentemente, e comportail versamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione per la nuova destinazione d'uso e gli oneri previsti, nelle nuove costruzioni, per la destinazione d'uso in atto. E' fatta salva la possibilità di monetizzare le aree per dotazioni territoriali nei casi previsti dall' articolo A-26 dell'allegato della legge regionale n. 20 del 2000.
6. La destinazione d'uso dell'immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all'articolo 10 bis.
6 bis. Il mutamento di destinazione d'uso con opere è soggetto al titolo abilitativo previsto per l'intervento edilizio al quale è connesso.
7. Non costituisce mutamento d'uso ed è attuato liberamente il cambio dell'uso in atto nell'unità immobiliare entro il limite del 30 per cento della superficie utile dell'unità stessa e comunque compreso entro i 30 metri quadrati. Non costituisce inoltre mutamento d'uso la destinazione di parte degli edifici dell'azienda agricola a superficie di vendita diretta al dettaglio dei prodotti dell'impresa stessa, secondo quanto previsto dall' articolo 4 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228(Orientamento e modernizzazione del settore agricolo, a norma dell' articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), purché contenuta entro il limite del 25 per cento della superficie totale degli immobili e comunque entro il limite di 500 metri quadrati ovvero, in caso di aziende florovivaistiche, di 750 metri quadrati. Tale attività di vendita può essere altresì attuata in strutture precarie o amovibili nei casi stabiliti dagli strumenti urbanistici.

Art.30, della LR 15/2013 «ONERI DI URBANIZZAZIONE»
1. Gli oneri di urbanizzazione sono dovuti in relazione agli interventi di ristrutturazione edilizia o agli interventi che comportano nuova edificazione o che determinano un incremento del carico urbanistico in funzione di:
a) …omissis ….
b) un mutamento della destinazione d'uso degli immobili nei casi previsti dai commi 3 e 4 dell'articolo 28;

Art.32, della LR 15/2013 «RIDUZIONE ED ESONERO DAL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE»
1. Il contributo di costruzione non è dovuto:
… omissis …
c bis) per gli interventi di restauro e risanamento conservativo, di cui all'articolo 13, comma 1, lettera c), senza aumento della superficie calpestabile e senza mutamento della destinazione d'uso che comporti un aumento di carico urbanistico, ai sensi dell'articolo 28, comma 3;
… omissis …
g) il frazionamento di unità immobiliari eseguito con opere di manutenzione straordinaria, restauro scientifico, restauro e risanamento conservativo senza aumento della superficie calpestabile e senza mutamento di destinazione d'uso che comporti un aumento di carico urbanistico, ai sensi dell'articolo 28, comma 3;

4.2. REGIONE LIGURIA
Art.13 della LR 16/2008 «MUTAMENTI DI DESTINAZIONE D’USO»
1. Costituiscono mutamenti della destinazione d’uso rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio le forme di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare comportanti il passaggio ad una diversa categoria funzionale tra quelle di seguito indicate, ancorché non accompagnate dall’esecuzione di opere edilizie:
a) residenza,comprensiva delle civili abitazioni, delle residenze in funzione della conduzione di attività rurali e delle residenze specialistiche per alloggi protetti per anziani, studenti, disabili, case famiglia e comunità civili, religiose, assistenziali, convitti, foresterie, alloggi di servizio per il personale di attività pubbliche, studi ed uffici professionali compatibili con la residenza, strutture ricettive all'interno di unità abitative ai sensi della vigente normativa regionale in materia di attività turistico-ricettive;
b) turistico-ricettiva, comprensiva delle strutture ricettive alberghiere ed extralberghiere definite dalla vigente normativa regionale in materia;
c) produttiva e direzionale, comprensiva delle attività artigianali di produzione di beni e servizi, delle attività industriali, logistiche per il trasporto, la movimentazione, il deposito di merci e prodotti, la distribuzione all'ingrosso delle merci, delle attività terziarie e delle attività direzionali separate dalle sedi operative delle imprese e delle attività per la produzione, lo stoccaggio e la distribuzione di energia anche da fonti rinnovabili;
d) commerciale, comprensiva delle attività per la distribuzione al dettaglio, delle attività di servizio alla persona ed all'impresa e dei pubblici esercizi, definite dalla vigente normativa regionale in materia;
e) rurale, comprensiva delle attività di produzione agricola, lavorazione, conservazione, trasformazione e commercializzazione diretta dei prodotti agricoli, delle attività di allevamento, lavorazione, conservazione, trasformazione e commercializzazione diretta dei prodotti di allevamento, delle attività di coltivazione, lavorazione e trasformazione dei prodotti della filiera del bosco;
f) autorimesse e rimessaggi, comprensiva delle autorimesse, box e parcheggi all'aperto di natura non pertinenziale rispetto ad altre destinazioni d'uso, rimessaggi per veicoli o rimorchi ad uso privato, per imbarcazioni ed attrezzature per la nautica, magazzini e depositi ad uso privato non funzionali ad attività appartenenti alle altre destinazioni d'uso;
g) servizi, comprensiva delle attività per i servizi pubblici anche in regime convenzionato per l'uso pubblico, dei servizi speciali per le installazioni logistiche del trasporto pubblico, dei mercati annonari e dei macelli pubblici.
2. È sempre ammesso il passaggio all’interno di una delle categorie funzionali di cui al comma 1 ad una delle forme di utilizzo ivi indicate. I piani urbanistici comunali possono stabilire limitazioni relativamente ad interventi comportanti il passaggio da una forma di utilizzo all’altra all’interno della stessa categoria funzionale soltanto in caso di interventi di sostituzione edilizia e di nuova costruzione di edifici oppure per assicurare la compatibilità di tali interventi con la normativa in materia di tutela dell’ambiente.
3. La destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile o di superficie coperta come risultante dal pertinente titolo abilitativo edilizio o, in assenza o indeterminatezza del titolo, dalla classificazione catastale attribuita in sede di primo accatastamento oppure da altri atti probanti successivi all’accatastamento.

Articolo 38 della LR 16/2008 (CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE)
1. Sono soggetti a contributo di costruzione gli interventi di nuova costruzione rilevanti in termini di carico urbanistico, in quanto comportanti creazione di nuova superficie utile, ovvero quelli sul patrimonio edilizio esistente che determinino un incremento del carico urbanistico, conseguenti a:
a) un aumento della superficie utile dell’edificio o delle singole unità immobiliari;
b) un mutamento delle destinazioni d’uso degli immobili, anche non comportanti esecuzione di opere edilizie, laddove la precedente destinazione d’uso non rilevava ai fini della superficie utile, ovvero laddove la nuova categoria funzionale comporti la corresponsione di oneri maggiori rispetto a quelli dovuti per la destinazione in atto ai sensi della vigente legislazione regionale;
c) interventi di sostituzione edilizia dell’immobile originario.

Articolo 39 (RIDUZIONE O ESONERO DAL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE)
1.Il contributo di costruzione non è dovuto:
a) per gli interventi di nuova costruzione e per quelli sul patrimonio edilizio esistente che non siano rilevanti in termini di carico urbanistico o di suo incremento ai sensi dell’articolo 38, comma 1;
…omissis…

5. CONCLUSIONI
Il quadro sommario che mi sono permessa di rappresentare dovrebbe risultarvi utile per approcciare un po’ meglio gli eventuali cambi di destinazione d’uso, con o senza opere che siano.

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