Sanatoria sismica, condizioni e accertamento di conformità

C. Stato 22/04/2024, n. 3645 ha affrontato il problema del raccordo tra le disposizioni che regolano la sanatoria ex art. 36, D.P.R. 380/2001 e le specifiche disposizioni in di cui agli artt. 83 e ss. del D.P.R. 380/2001 e la conseguente possibilità di sanatoria di abusi edilizi realizzati in zona sismica.
Si tratta di una tematica particolarmente delicata e complessa, in considerazione delle finalità di tutela dell’incolumità pubblica sottese alla particolare disciplina, che riguarda in sostanza la possibilità di ottenere un’autorizzazione sismica postuma per la sanatoria di interventi irregolarmente realizzati.

MANCANZA DI UNA PROCEDURA PER LA SANATORIA SISMICA - In proposito il Consiglio di Stato ha evidenziato che il controllo esercitato dall’amministrazione competente per gli interventi in zone sismiche è costruito dal legislatore in maniera preventiva, come si ricava da una serie di indici testuali contenuti nelle norme di riferimento:
- l’art. 65, D.P.R. 380/2001 prevede che le opere siano denunciate “prima del loro inizio”;
- l’art. 93, D.P.R. 380/2001, a sua volta, impone a chiunque intenda procedere ad interventi nelle zone sismiche, di darne “preavviso” scritto allo sportello unico, che provvederà alla trasmissione al competente Ufficio tecnico regionale;
- il successivo art. 94, D.P.R. 380/2001, infine, si riferisce ad una “preventiva autorizzazione”, sicché la procedura deve essere inequivocabilmente completata prima dell’esecuzione dell’intervento, nel rispetto delle formalità richieste.
Diversamente da quanto previsto per la costruzione di opere in assenza del permesso di costruire, la specifica disciplina antisismica non contempla dunque una disciplina per la sanatoria o autorizzazione postuma per gli interventi eseguiti senza titolo.
Manca in definitiva un procedimento che consenta all’interessato di richiedere un’autorizzazione postuma in quanto il D.P.R. 380/2001 non contempla espressamente alcuna procedura di sanatoria c.d. strutturale, ovvero riferita alla mancata denuncia preventiva o alla mancata richiesta di autorizzazione sismica.

AUTORIZZAZIONE SISMICA E TITOLO ABILITATIVO IN SANATORIA - Poiché l’autorizzazione sismica costituisce il presupposto del titolo edilizio, la mancanza della stessa necessariamente incide sulla procedura per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36, D.P.R. 380/2001. Sulla questione sono sorti orientamenti giurisprudenziali diversi:
-  vi è da un lato, una posizione più radicale che sembra escludere in ogni caso la possibilità dell’autorizzazione postuma;
- altre pronunce propendono, invece, per la possibilità, a determinate condizioni, di una autorizzazione ad intervento eseguito, ammettendo la sanatoria sul presupposto di una doppia conformità anche dal punto di vista del rispetto della normativa antisismica.
Secondo quest'ultimo orientamento (più permissivo), dunque, sarebbe possibile il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria per opere realizzate in zona sismica ponendo rimedio all’originaria mancanza del nulla osta sismico attraverso una valutazione postuma della conformità dell’intervento eseguito alla specifica disciplina antisismica vigente all’epoca della sua realizzazione ed al momento in cui essa avviene.

CONSIDERAZIONI DEL CONSIGLIO DI STATO, AMMISSIBILITÀ DELLA SANATORIA SISMICA - C. Stato 3645/2024 ha condiviso tale ultimo indirizzo, ritenendo che la regola della doppia conformità vale anche per la normativa antisismica, costituendo, per gli interventi in zona sismica, un principio fondamentale delle materie di governo del territorio e di protezione civile.
Indicazioni in tal senso sono state rilevate dal Consiglio anche dalle pronunce della Corte Costituzionale in materia (Corte Cost. sent. 29/05/2013, n. 101 e Corte Cost. sent. 13/01/2021, n. 2) che in sostanza hanno ammesso la sanatoria sismica, purché essa consegua all’accertamento della conformità delle strutture alle norme tecniche vigenti sia al momento dell’adozione del provvedimento sanante, sia al momento della realizzazione dell’opera, in estensione della previsione della doppia conformità edilizia alla diversa ipotesi di assenza (o difformità) del titolo sismico.
Deve pertanto trattarsi di abusi strutturali “formali”, rimanendo esclusa la possibilità di sanatoria “condizionata”, che preveda l’esecuzione di interventi ulteriori o di adeguamento.
Per i giudici, inoltre, negando in toto l’ammissibilità di un’autorizzazione sismica postuma, data l'estensione del territorio soggetto alla relativa tutela, si rischierebbe di addivenire ad una sorta di abrogazione dell’art. 36, D.P.R. 380/2001, che diventerebbe di fatto difficilmente utilizzabile.

Ancora secondo il Consiglio, tale impostazione non determina una discriminazione (come affermato da una parte della giurisprudenza - v. C. Cass. pen. 20/01/2023, n. 2357) tra chi diligentemente agisce osservando la legge rispetto a chi realizza un intervento senza titolo, sottraendo le opere ad ogni preventivo controllo, stante che la stessa costituisce per così dire una conseguenza fisiologica dello stesso accertamento di conformità, ovvero più propriamente la risultante della scelta di compromesso sottesa allo stesso effettuata dal legislatore, che ha già ritenuto prevalente a monte, in un doveroso quadro di bilanciamento di interessi, la regolarizzazione dell’avvenuto utilizzo formalmente illecito del suolo, previo pagamento delle somme previste a titolo di oblazione, sul ripristino dello stato dei luoghi.
La regolarizzazione postuma, dunque, ovvero il controllo postumo della regolarità sismica/strutturale, ove richiesto dalla parte, attivando il relativo procedimento, risponde essa pure a principi di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nonché di economicità ed efficacia presidiati dall’art. 1 della L. 241/1990.

PROCEDIMENTO DI SANATORIA SISMICA - Infine il Collegio, pur consapevole che la ricostruzione seguita sconta l’obiettiva difficoltà della individuazione, nel silenzio della legge, del procedimento amministrativo necessario, ha ritenuto tuttavia che lo stesso può essere “modellato” su quello già previsto per il rilascio della autorizzazione sismica “ordinaria”, attingendo alla teoria dei poteri impliciti, secondo cui la stessa Amministrazione titolare del potere di legittimare ex ante un’attività non può non essere titolare anche del potere (implicito) di verificarne ex post i medesimi presupposti di legittimazione, ovvero quelli più stringenti medio tempore sopravvenuti.
Le difficoltà pratiche derivanti dalla mancanza di una cornice normativa primaria non possono infatti indurre ad un ripensamento della ricostruzione data, siccome argomentato di recente dal giudice penale (v. C. Cass. pen. 20/01/2023, n. 2357), ferma restando l’opportunità di colmare la denunciata lacuna individuando, da parte delle Regioni e, per quanto di competenza, dei Comuni, nelle more di indicazioni nazionali, una regolamentazione a monte che garantisca la preventiva conoscenza delle regole quale esemplificazione massima del principio di trasparenza dell’azione amministrativa.

Sul tema si segnala che la giurisprudenza di legittimità (v. la più volte citata sent. C. Cass. pen. 2357/2023) ha mantenuto, anche di recente, un orientamento più rigoroso, privilegiando "criteri di maggiore prudenza" (v. la Nota: Permesso di costruire in sanatoria e autorizzazione sismica postuma).