Permesso di costruire in sanatoria e autorizzazione sismica postuma

C. Cass. pen. 20/01/2023, n. 2357 ha affrontato il problema del raccordo tra le disposizioni che regolano la sanatoria ex art. 36, D.P.R. 380/2001 e le specifiche disposizioni in di cui agli artt. 83 e ss. del D.P.R. 380/2001 e la conseguente possibilità di sanatoria di abusi edilizi realizzati in zona sismica.
Si tratta di una questione particolarmente delicata, in considerazione delle finalità di tutela dell’incolumità pubblica sottese alla particolare disciplina, che riguarda in sostanza la possibilità di ottenere un’autorizzazione sismica postuma per la sanatoria di interventi irregolarmente realizzati; questione mai affrontata direttamente dalla giurisprudenza di legittimità che si è sempre limitata a ribadire che il deposito allo sportello unico dopo la realizzazione delle opere della comunicazione richiesta dall'art. 93, D.P.R. 380/2001 e degli elaborati progettuali non estingue la contravvenzione antisismica.

MANCANZA DI UNA NORMATIVA CHE PREVEDA UN’AUTORIZZAZIONE POSTUMA - In proposito la Corte ha evidenziato che il controllo esercitato dall’amministrazione competente in materia sismica è di natura “preventiva” come si ricava dall’art. 93, D.P.R. 380/2001 il quale impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in zone sismiche, di darne preavviso scritto allo sportello unico, nonché dal successivo art. 94, D.P.R. 380/2001 il quale si riferisce ad una “preventiva autorizzazione”, sicché la procedura deve essere inequivocabilmente completata prima dell’esecuzione dell’intervento.
Diversamente da quanto previsto per la costruzione di opere in assenza del permesso di costruire, la specifica disciplina antisismica non contempla dunque alcuna forma di sanatoria o autorizzazione postuma per gli interventi eseguiti senza titolo.
Manca in definitiva una procedura che consenta all’interessato di richiedere un’autorizzazione postuma e l’unica possibilità offerta dalla normativa per evitare la sanzione ripristinatoria è, nell’ambito di un’azione penale e solo all'esito della stesa, la decisione del giudice di impartire prescrizioni per rendere le opere conformi in luogo di ordinarne la demolizione (art. 98, D.P.R. 380/2001).
Le particolari disposizioni in materia di costruzioni in zone sismiche lasciano, dunque, uno spazio estremamente esiguo al mantenimento in essere di tali interventi abusivi.

AUTORIZZAZIONE SISMICA E PERMESSO DI COSTRUIRE - Inoltre è stato ricordato che l’autorizzazione sismica costituisce presupposto tassativo e indispensabile ai fini del rilascio del titolo edilizio. Ed infatti l’accertamento del rispetto delle specifiche norme tecniche antisismiche è sempre un presupposto necessario per conseguire il titolo che consente di edificare.
La stretta connessione tra autorizzazione sismica e permesso di costruire incide in maniera significativa anche sulla procedura di sanatoria, in quanto se la possibilità di ottenere una autorizzazione simica “in sanatoria” ad intervento ormai eseguito non è prevista, viene a mancare un necessario presupposto per il rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 36, D.P.R. 380/2001.

ORIENTAMENTI DELLA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA - Tutto ciò premesso, la Corte ha evidenziato che l’argomento non è mai stato trattato compiutamente dalla giurisprudenza di legittimità, ma è stato oggetto di pronunce dei giudici amministrativi che hanno, peraltro, espresso orientamenti per alcuni aspetti non concordi.

Vi è da un lato, una posizione più radicale che sembra escludere in ogni caso la possibilità dell’autorizzazione postuma (v. ad es. TAR Campania-Napoli 20/05/2022, n. 3450; TAR Campania-Napoli 01/03/2021, n. 1347) non soltanto sul presupposto dell’assenza di una disciplina analoga a quella prevista dall’art. 36 cit., ma anche per il fatto che gli artt. 96 e ss. D.P.R. 380/2001 non danno in alcun modo vita a un procedimento amministrativo di autorizzazione in sanatoria su istanza del privato, limitandosi a consentire la conservazione del manufatto eretto in difetto di autorizzazione sismica preventiva, una volta che la vicenda penale sia stata comunque definita.

Altre pronunce propendono, invece, per la possibilità, a determinate condizioni, di una autorizzazione ad intervento eseguito (v. C. Stato 15/04/2021, n. 3096; C. Stato 31/05/2021, n. 4142) ammettendo la sanatoria sul presupposto di una doppia conformità anche dal punto di vista del rispetto della normativa antisismica.
Secondo l’orientamento più permissivo, dunque, sarebbe possibile il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria per opere realizzate in zona sismica ponendo rimedio all’originaria mancanza del nulla osta sismico attraverso una valutazione postuma della conformità dell’intervento eseguito alla specifica disciplina antisismica vigente all’epoca della sua realizzazione ed al momento in cui essa avviene.
Secondo la dottrina, tale orientamento avrebbe trovato conferma nelle pronunce della Corte Costituzionale (Corte Cost. sent. 29/05/2013, n. 101 e Corte Cost. sent. 13/01/2021, n. 2) secondo le quali l'accertamento di conformità in sanatoria deve riferirsi anche al rispetto delle norme sismiche (la Corte di Cassazione ha però ritenuto che tali decisioni non offrano spunti decisivi circa l'assenza di norme che prevedano espressamente un'autorizzazione sismica postuma). 

CONSIDERAZIONI E CONCLUSIONI DELLA CORTE DI CASSAZIONE - Secondo la Suprema Corte, tale ultima soluzione (più permissiva) tuttavia, presenta alcuni aspetti critici.
Quello più evidente è la già menzionata assenza di specifiche disposizioni che prevedano espressamente la possibilità di una valutazione postuma della compatibilità sismica, stabilendo al contrario gli artt. 93 e ss. D.P.R. 380/2001 che tale verifica deve precedere l’esecuzione dei lavori. La mancanza di una procedura puntualmente disciplinata dalla legge potrebbe portare alla adozione di differenti prassi nei singoli uffici competenti, aggravando ulteriormente l’attuale situazione, già caratterizzata talvolta da “disinvolte” applicazioni della disciplina nazionale, come nel caso della c.d. sanatoria condizionata.
Si tratterebbe, inoltre, di una procedura che ingiustamente porrebbe sullo stesso piano colui che, diligentemente, agisce osservando la legge rispetto a chi realizza un intervento senza titolo, sottraendo le opere ad ogni preventivo controllo, perché il rilascio dell’autorizzazione antisismica postuma effettuato adattando il procedimento ordinario non prevede, ovviamente, a differenza di quanto stabilito dall’art. 36, alcun pagamento di somme a titolo di oblazione, né termini specifici trascorsi i quali si perfeziona il silenzio-rifiuto.
Con tale soluzione, infine, si offrirebbe la possibilità di regolarizzare interventi edilizi eseguiti in assenza del necessario preventivo controllo attraverso procedure non disciplinate dalla legge e con tempistica non prevedibile, con inevitabili effetti criminogeni generati dalla consapevolezza di poter realizzare un intervento edilizio senza titolo con la possibilità di sanarlo a posteriori, magari solo in caso di verifica da parte delle amministrazioni competenti, come già spesso avviene per il permesso di costruire in sanatoria.

In conclusione la Corte ha osservato che, sebbene la soluzione interpretativa la quale ammette la sanatoria antisismica consentirebbe di colmare la mancanza di una normativa specifica e di evitare il rigetto di qualsiasi sanatoria di immobili realizzati in zona sismica anche nel caso in cui risultino pienamente conformi alla normativa tecnica di settore e, in quanto tali, inidonei a ledere l’interesse pubblico alla sicurezza delle costruzioni, l’orientamento più rigoroso della giurisprudenza amministrativa sembra rispondere a criteri di maggiore prudenza, in considerazione della materia trattata e conforme al dettato normativo che non ha finora previsto, nonostante le numerose modifiche, alcuna possibilità di autorizzazione simica postuma.

Per tali ragioni la Corte di Cassazione ha condiviso la soluzione secondo cui il rispetto del requisito della doppia conformità è da ritenersi escluso in caso di violazione della disciplina antisismica.