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Delib. CIPE 26/11/2020, n. 63

Attuazione dell’articolo 11, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater e 2-quinquies, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, come modificato dall'articolo 41, comma 1, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. (Delibera n. 63/2020).
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Premessa


IL COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA


Vista la legge 27 febbraio 1967, n. 48, recante «Attribuzioni e ordinamento del Ministero del bilancio e della programmazione economica e istituzione del Comitato dei Ministri per la programmazione economica» e successive modificazioni e, in particolare, l’art. 16, recante «La costituzione e le attribuzioni del Comitato interministeriale per la programmazione economica» (di seguito CIPE o Comitato) nonché le successive disposizioni legislative relative alla composizione dello stesso Comitato;

Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri»;

Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi», e successive modificazioni;

Vista la legge 17 maggio 1999, n. 144, che all’art. 1, comma 5, istituisce presso questo Comitato il «Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici», con il compito di fornire tempestivamente informazioni sull’attuazione delle politiche di sviluppo e funzionale all’alimentazione di una banca dati tenuta nell’ambito di questo stesso Comitato;

Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante «Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59» e successive modificazioni ed integrazioni;

Vista la normativa vigente in materia di Codice unico di progetto (di seguito CUP) e, in particolare:

1) la delibera CIPE 27 dicembre 2002, n. 143, come successivamente integrata e modificata dalla delibera CIPE 29 settembre 2004, n. 24, con la quale questo Comitato ha definito il sistema per l’attribuzione del CUP, ha stabilito che il CUP deve essere riportato su tutti i documenti amministrativi e contabili, cartacei e informatici, relativi a progetti di investimento pubblico e deve essere utilizzato nelle banche dati dei vari sistemi informativi, comunque interessati ai suddetti progetti. Inoltre i CUP devono essere chiesti e associati ai progetti dalle amministrazioni titolari degli investimenti «… qualunque sia l’importo del progetto d’investimento pubblico,...» con la seguente specifica:

«per i lavori pubblici, entro il momento dell’emissione dei provvedimenti amministrativi che ne determinano il finanziamento pubblico o ne autorizzano l’esecuzione, nel caso in cui risulti indiretto il finanziamento pubblico;

per gli aiuti e le altre forme d’intervento, entro il momento dell’approvazione dei provvedimenti amministrativi di concessione o di decisione del finanziamento»;

2) la legge 16 gennaio 2003, n. 3, recante «Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione», come modificata dal decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, che, all’art. 11, dispone che ogni progetto di investimento pubblico deve essere dotato di un CUP e prevede, tra l’altro, l’istituto della nullità degli atti di finanziamento o di autorizzazione di investimenti pubblici in assenza dei corrispondenti codici che costituiscono elemento esse

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Art. 1. - Nullità degli atti di finanziamento/autorizzazione degli investimenti pubblici derivante dalla mancata apposizione dei CUP

1. Ai sensi dell’art. 11, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, comma 2-bis, come modificato dall’art. 41, comma 1, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, gli atti a

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Art. 2. - Supporto tecnico alle amministrazioni emananti

1. Data la delicatezza delle implicazioni che la nullità degli atti sopraindicati è suscettibile di produrre nell’ordinamento giuridico, l’art. 11, comma 2-ter, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, ha stabilito che il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (di seguito DIPE), struttura servente del CIPE titolare del sistema CUP, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (di seguito RGS), titolare delle principali banche dati di monitoraggio attuativo, e il Dipartimento per le politiche di coesione (di seguito DPCoe), competente per la programmazione ed il monitoraggio de

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Art. 3. - Cooperazione applicativa tra le amministrazioni competenti in materia di monitoraggio

1. In esito alla procedura di supporto alle amministrazioni emananti, illustrata nelle linee guida, allegato 1 alla presente delibera CIPE, il DIPE, al fine di attuare il principio di interoperabilità e trasparenza, rende disponibili alla RGS, in modalità di cooperazione applicativa, gli elenchi degli interventi contenuti negli atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione, predisposti a seguito delle verifiche sui codici CUP, quando gli stessi sono divenuti efficaci.

2. La RGS tramite il proprio sistema informativo, assicura la coerenza dei dati disponibili riguardanti l’associazione fra gli atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione, la lista dei progetti finanziati/autorizzati e le norme che dispongono i programmi di spesa nonché le relative linee di finanziamento.

3. La RGS, il DIPE e il DPCoe assicurano l&

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Art. 4. - Informativa al CIPE

1. Ai sensi dell’art. 11, comma 2-quinquies, della legge n. 3 del 2003, entro il 30 giugno di ogni anno

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Art. 5. - Linee guida attuative

1. Sono approvate le «Linee guida per attuazione dell’art. 11, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater e 2-quinquies, della

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ALLEGATO 1 - LINEE GUIDA PER L’ATTUAZIONE DELL’ART. 11, COMMI 2-BIS, 2-TER, 2-QUATER E 2-QUINQUIES, DELLA LEGGE 16 GENNAIO 2003, N. 3, COME MODIFICATO DALL’ART. 41, COMMA 1, DEL DECRETO-LEGGE 16 LUGLIO 2020, N. 76

Premessa

Al fine di rafforzare i sistemi di monitoraggio degli investimenti pubblici, anche per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, attuare pienamente i principi di interoperabilità e unicità dell’invio dei dati e semplificare le modalità di utilizzo del sistema vigente di monitoraggio degli investimenti pubblici, il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, con legge 11 settembre 2020, n. 120, all’art. 41, comma 1, ha disposto l’integrazione dell’art. 11, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies e 2-sexies, della legge n. 3 del 2003. In particolare, il comma 2-bis dispone la nullità per «Gli atti amministrativi anche di natura regolamentare adottati dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che dispongono il finanziamento pubblico o autorizzano l’esecuzione di progetti di investimento pubblico... in assenza dei corrispondenti codici (Codici unici di progetto, CUP) di cui al comma 1, che costituiscono elemento essenziale dell’atto stesso».

Il comma 2-ter, amplia la portata del provvedimento stabilendo che «Le amministrazioni che emanano atti amministrativi che dispongono il finanziamento pubblico o autorizzano l’esecuzione di progetti di investimento pubblico, associano negli atti stessi, il Codice unico di progetto dei progetti autorizzati al programma di spesa con l’indicazione dei finanziamenti concessi a valere su dette misure, della data di efficacia di detti finanziamenti e del valore complessivo dei singoli investimenti. A tal fine il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento per le politiche di coesione concordano modalità per fornire il necessario supporto tecnico per lo svolgimento dell’attività di cui al periodo precedente al fine di garantire la corretta programmazione e il monitoraggio della spesa di ciascun programma e dei relativi progetti finanziati».

Il Codice unico di progetto (CUP), è istituito dal comma 1, del medesimo art. 11, della legge n. 3 del 2003, a decorrere dal 1° gennaio 2003, per le finalità di cui all’art. 1, commi 5 e 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144, che istituisce, presso il CIPE, il Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP). La norma dispone che i progetti di investimento pubblico devono essere identificati univocamente dal codice CUP. Il comma 2 del citato articolo attribuisce al CIPE la competenza di disciplinare le modalità e le procedure necessarie per il funzionamento del sistema CUP.

Il CIPE, tramite le proprie delibere n. 143 del 27 dicembre 2002 e n. 24 del 29 settembre 2004, ribadendo l’obbligatorietà del CUP per tutti i progetti di investimento pubblico e definendo l’ambito oggettivo di applicazione dei progetti di investimento pubblico, ha disposto (delibere CIPE n. 143 del 2002, art. 1.5, e n. 24 del 2004, art. 2) che i CUP devono essere chiesti e associati ai progetti dalle amministrazioni titolari degli investimenti «qualunque sia l’importo del progetto d’investimento pubblico»:

«per i lavori pubblici, entro il momento dell’emissione dei provvedimenti amministrativi che ne determinano il finanziamento pubblico o ne autorizzano l’esecuzione, nel caso in cui risulti indiretto il finanziamento pubblico;

per gli aiuti e le altre forme d’intervento, entro il momento dell’approvazione dei provvedimenti amministrativi di concessione o di decisione del finanziamento».

Inoltre, il CUP «deve essere riportato su tutti i documenti amministrativi e contabili, cartacei ed informatici, relativi a progetti d’investimento pubblico, e deve essere utilizzato nelle banche dati dei vari sistemi informativi, comunque interessati ai suddetti progetti. Tutte le amministrazioni e gli istituti finanziatori devono pertanto corredare con il CUP la documentazione relativa a progetti d’investimento pubblico, ed in particolare: le richieste, i provvedimenti di concessione e i contratti di finanziamento con oneri a carico della finanza pubblica, per la copertura, anche parziale, del fabbisogno dei progetti d’investimento pubblico; i documenti contabili, relativi ai flussi finanziari generati da tali finanziamenti, anche già in essere; le proposte e le istruttorie dei progetti d’investimento pubblico, che sono sottoposte all’esame, ed i correlati documenti di monitoraggio».

Il comma 2-bis, del citato art. 11, della legge n. 3 del 2003, rafforza le preesistenti disposizioni adottate dal CIPE, conferendo al CUP la natura di elemento essenziale degli atti amministrativi di finanziamento o autorizzazione all’esecuzione dei progetti di investimento pubblico, in qualità di parametro identificativo univoco dell’investimento che l’amministrazione decide di realizzare. Dal combinato disposto delle citate norme discende che il CUP, a cui è associato, all’interno della sezione anagrafica del sistema CUP, il corredo informativo dei dati anagrafici e qualificanti dell’investimento (fra cui, la descrizione testuale, il costo complessivo programmato, l’amministrazione titolare del progetto, la localizzazione fisica, il settore d’intervento e le finalità), è l’unico elemento in grado di identificare in modo non ambiguo un determinato progetto di investimento pubblico. L’essenzialità del CUP negli atti che determinano il finanziamento di un investimento deriva, quindi, dalla necessità, da parte dell’amministrazione di determinare in modo inequivocabile la destinazione delle risorse pubbliche.

Corollario del precedente combinato disposto è il ruolo prioritario del CUP nell’identificazione dei progetti di investimento pubblico presso i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni deputati al monitoraggio degli investimenti pubblici. Le banche dati contenenti informazioni sullo stato di attuazione degli investimenti pubblici fanno riferimento al CUP per rendersi interoperabili e per indicizzare e incrociare i dati finanziari, fisici e procedurali riguardanti i progetti di investimento pubblico censiti.

Il decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, delinea il sistema di monitoraggio delle opere pubbliche con la finalità di migliorare la gestione delle risorse finanziarie destinate al finanziamento e alla realizzazione delle stesse e ad aumentare la conoscenza e la trasparenza complessiva del settore, a supporto della programmazione e della valutazione delle opere pubbliche così come disciplinate dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 del 2011.

Con riferimento ai progetti di investimento realizzati nell’ambito delle politiche di coesione, indipendentemente dalla loro natura o settore d’intervento, in continuità con il periodo di programmazione 2007-2013, la legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità per il 2014), all’art. 1, comma 245, dispone che il monitoraggio degli interventi cofinanziati dall’Unione europea per il periodo 2014-2020, è assicurato dal Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, attraverso il proprio sistema di monitoraggio unitario, al cui centro è posta la Banca dati unitaria (di seguito BDU) gestita dall’Ispettorato generale per i rapporti con l’Unione europea.

La successiva legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015), art. 1, comma 703, lettera l), stabilisce che la verifica dello stato di avanzamento della spesa riguardante gli interventi finanziati con le risorse del Fondo sviluppo e coesione (di seguito FSC) viene effettuata tramite lo stesso sistema di monitoraggio unitario di cui all’art. 1, comma 245, della citata legge n. 147 del 2013, sulla base di un apposito protocollo di colloquio telematico.

L’identificazione puntuale degli investimenti pubblici, che la legge attribuisce al CUP anche presso i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni, è un presupposto essenziale per poter verificare lo stato di attuazione della spesa pubblica per investimenti. Disporre di una lista precisa degli interventi finanziati da un programma di spesa è indispensabile per l’estrazione delle relative informazioni dalle banche dati di monitoraggio, promuovendo nel complesso anche la trasparenza e l’accountability verso i cittadini.

La logica di associare puntualmente ai programmi di spesa (ovvero agli atti o provvedimenti di finanziamento degli investimenti) una lista completa dei progetti finanziati (associazione programmi-progetti), peraltro, è quella che informa la programmazione e il monitoraggio delle misure ricadenti nell’ambito delle politiche di coesione finanziate a valere sul FSC e sui Fondi strutturali e di investimento europei (di seguito Fondi SIE). La struttura di base della citata BDU consente (per i progetti effettivamente segnalati dai titolari) di risalire per ogni intervento di spesa al programma e alla misura, con le relative autorizzazioni di spesa, l’importo concesso e i finanziamenti complessivi. Una logica informativa analoga, benché prevista dal citato decreto legislativo n. 228 del 2011, non è ancora in essere strutturalmente nel processo di programmazione e monitoraggio delle risorse ordinarie.

I commi 2-bis e 2-ter, dell’art. 11, della citata legge n. 3 del 2003, rappresentano un ulteriore passo in questa direzione, e sono finalizzati, oltre che alla chiarezza e trasparenza delle disposizioni di programmazione della spesa per investimento, alla necessaria raccolta strutturata di tutte le informazioni di monitoraggio, al fine di raggiungere una valutazione complessiva sull’attuazione della spesa programmata.

L’associazione programma-progetto (identificato dal CUP), estesa a tutti gli interventi finanziati a valere sulle risorse ordinarie, permette di conoscere tempestivamente gli aggregati sintetici di performance realizzativa di ciascuna misura, da analizzare avendo particolare riguardo al «disegno» dispositivo e attuativo della medesima, e all’articolazione quantitativa degli interventi finanziati (importi finanziati per classi di valore, tipologia, settore di intervento, periodo di realizzazione degli interventi), al fine di giungere ad un giudizio sulla efficacia dell’attuazione e all’individuazione degli elementi «migliorativi» della misura ovvero dei fattori di successo che potrebbero essere replicati in altri contesti.

Data anche la delicatezza delle implicazioni che l’istituto della nullità degli atti, in assenza dell’identificazione degli investimenti finanziati tramite CUP, è suscettibile di produrre nell’ordinamento giuridico, il comma 2-ter, del citato art. 11, della legge n. 3 del 2003, individua nel Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE), struttura servente del CIPE titolare del sistema CUP, nel Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS), titolare delle principali banche dati di monitoraggio attuativo, e nel Dipartimento per le politiche di coesione (DPCoe), competente per la programmazione e il monitoraggio delle politiche di coesione, le strutture idonee a fornire un adeguato supporto tecnico alle amministrazioni emananti, previo coordinamento fra le medesime di idonee modalità. Le presenti linee guida forniscono, peraltro, indicazioni sul processo amministrativo e sulle modalità tecniche per fornire tale supporto.

Per gli investimenti realizzati o da realizzare al fine di fronteggiare le conseguenze e gli effetti degli eventi emergenziali di protez

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ALLEGATO TECNICO ALLE LINEE GUIDA PER L’ATTUAZIONE DELL’ART. 11, COMMI 2-BIS, 2-TER, 2-QUATER E 2-QUINQUIES, DELLA LEGGE 16 GENNAIO 2003, N. 3, COME MODIFICATO DALL’ART. 41, COMMA 1, DEL DECRETOLEGGE 16 LUGLIO 2020, N. 76.

Il supporto tecnico alle amministrazioni emananti ai sensi dell’art. 11, comma 2-ter, della legge n. 3/2003

Al momento, gli strumenti già operativi disponibili a favore delle amministrazioni emananti non permettono verifiche agevoli su liste numerose di CUP/progetti da finanziare. La consultazione del sistema informativo CUP tramite i servizi di interoperabilità con l’attivazione di web services sincroni o asincroni, riservata agli utenti accreditati, consente la verifica dei CUP su una platea di codici aggiornata con al più un giorno di ritardo. Quanto ad Open CUP, non è ancora possibile verificare a livello massivo lunghe liste di CUP associate ai progetti.

Peraltro, Open CUP viene per ora aggiornato mensilmente, periodicità insufficiente per verificare la correttezza e la validità dei CUP aperti più recentemente per la richiesta dei finanziamenti. Inoltre, tutti gli strumenti a disposizione richiedono, per un tempestivo utilizzo, talune competenze informatiche non sempre nelle disponibilità delle singole amministrazioni coinvolte nell’emanazione/verifica degli atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione.

Per questo motivo, soprattutto in una prima fase di attuazione dei citati commi 2-bis e 2-ter, dell’art. 11, della legge n. 3 del 2003, sarà necessario predisporre un apposito supporto tecnico dedicato alle amministrazioni emananti, tramite strumenti di comunicazione «tradizionali», che consentano il colloquio diretto dei soggetti coinvolti con le strutture deputate dalla legge a fornire supporto tecnico specialistico per l’attuazione della novellata normativa.

Data la delicatezza delle implicazioni della nullità degli atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione degli investimenti mancanti dell’identificazione tramite codice CUP, la norma ha stabilito che il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE), struttura servente del CIPE titolare del sistema CUP, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS), titolare delle principali banche dati di monitoraggio attuativo, e il Dipartimento per le politiche di coesione (DPCoe), competente per la programmazione e il monitoraggio delle politiche di coesione forniscano un adeguato supporto tecnico alle amministrazioni emananti.

Il coordinamento fra le tre citate strutture avviene nel rispetto delle rispettive competenze amministrative.

Pertanto, il supporto all’emanazione degli atti rientranti prevalentemente nelle competenze della programmazione e monitoraggio delle politiche di coesione sarà fornito secondo le vigenti procedure della programmazione e del monitoraggio delle risorse afferenti ai Fondi SIE e al FSC, anche in considerazione della logica programmi-progetti già pienamente implementata all’interno di tali programmi di spesa.

L’associazione programmi-progetti relativa agli atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione prevalentemente a valere su risorse ordinarie richiede, invece, la predisposizione di procedure e strumenti non ancora in essere ai sensi della vigente normativa, e quindi richiederà un apposito coordinamento fra DIPE, con competenze sul supporto riguardante la generazione e il controllo dei CUP, e RGS, con competenze sulla riconciliazione del contenuto dispositivo degli atti con il complesso della programmazione finanziaria e della contabilità di Stato.

I modelli Microsoft Excel da utilizzare per le comunicazioni con le amministrazioni deputate al supporto tecnico, descritti negli allegati da B a D, possono essere scaricati da un’apposita sezione del sito del DIPE all’indirizzo: www.programmazioneeconomica.gov.it/sistema-mipcup/


Disposizioni operative per le amministrazioni emananti

Il supporto alle amministrazioni emananti atti amministrativi di finanziamento/autorizzazione a valere prevalentemente sulle risorse ordinarie, finalizzato al controllo dei CUP da inserire nella lista dei progetti finanziati/autorizzati allegata all’atto medesimo, viene fornito dal DIPE, Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei ministri, titolare del sistema CUP.

Le amministrazioni emananti possono chiedere supporto tecnico al DIPE per il controllo dei CUP finanziati/autorizzati secondo la procedura illustrata nel presente paragrafo.

L’associazione tra il provvedimento am

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Allegato A

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Allegato B

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Allegato C

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Allegato D

Parte di provvedimento in formato grafico

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