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09/10/2019

Abusi edilizi: responsabilità del proprietario, ordine di demolizione e sanzione sostitutiva

Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 12/09/2019, n. 6147, riepiloga alcuni principi fondamentali in tema di demolizione di opera abusiva risalente nel tempo.

FATTISPECIE - Nel caso di specie si trattava di un ordine di demolizione relativo all’ampliamento di un edificio realizzato in difformità dall’originario progetto edilizio approvato dal Comune nel 1966. Il ricorrente sosteneva:
- la sua estraneità alla realizzazione dell’abuso, in quanto tale ampliamento era preesistente al momento dell’acquisto da lui effettuato;
- che l’abuso era stato realizzato in periodo antecedente alla disciplina sanzionatoria prevista dalla L. 47/1985 e, che pertanto la stessa non sarebbe stata applicabile, nonché il difetto di motivazione circa l’attualità dell’interesse alla demolizione, trattandosi di opera abusiva risalente nel tempo;
- che l’abuso avrebbe dovuto essere inquadrato in una mera difformità dalla concessione con applicazione della sola sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 12 della L. 47/1985 (disposizione poi confluita nell’art. 34 del D.P.R. 380/2001).
Al riguardo il Consiglio di Stato, respingendo il ricorso, ha ribadito i seguenti principi.

RESPONSABILITÀ DEL PROPRIETARIO - La qualità di proprietario è idonea di per sé per affermare la responsabilità per le opere abusive. Il presupposto per l'adozione di un'ordinanza di demolizione non è, infatti, l'accertamento di responsabilità nella commissione dell'illecito, bensì l'esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia. Il soggetto passivo dell'ordine di demolizione viene, quindi, individuato nel soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l'abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell'ordine di demolizione non occorre stabilire se egli sia responsabile dell'abuso.

NATURA PERMANENTE DELL’ILLECITO EDILIZIO E REGIME APPLICABILE - La natura permanente dell’illecito edilizio comporta che quando il Comune eserciti il potere repressivo a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, la disciplina sanzionatoria applicabile sia quella vigente al momento dell'esercizio del potere sanzionatorio. In forza della natura permanente dell'illecito edilizio, infatti, colui che ha realizzato l'abuso mantiene inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera illecita, per cui il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere. Il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi è, dunque, in conformità al principio del tempus regit actum, quello vigente al momento della sanzione, non già quello in vigore all'epoca di realizzazione dell'abuso.

MOTIVAZIONE DELL’ORDINE DI DEMOLIZIONE - Il potere di ordinare la demolizione delle opere edilizie abusive non deve essere oggetto di ponderazione con altri interessi in relazione al decorso del tempo, trattandosi di potere vincolato in funzione dell’ordinato assetto del territorio. Pertanto, il provvedimento con cui viene ingiunta, anche tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, diverse da quelle inerenti al ripristino della legalità violata, che impongono la rimozione dell'abuso, nonostante sia decorso un considerevole lasso di tempo dalla commissione dell'abuso. Deve, dunque, escludersi la configurabilità di un legittimo affidamento in capo al responsabile dell'abuso o al suo avente causa nonostante il decorso del tempo dal commesso abuso o la comparazione dell’interesse pubblico con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può legittimare.

SANZIONE SOSTITUTIVA E ONERE DELLA PROVA - Anche gli interventi edilizi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire soggiacciono alla sanzione demolitoria, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, si debba applicare la sanzione pecuniaria. La possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria posta dall’art. 34, D.P.R. 380/2001 deve essere valutata dall'Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione, fase esecutiva nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria (vedi anche C. Stato 15/07/2019, n. 4939). In tal caso non è l’amministrazione a dover valutare, prima di emettere l'ordine di demolizione dell'abuso, se esso possa essere applicato, ma è il privato interessato a dover dimostrare, in modo rigoroso, al momento della concreta esecuzione del provvedimento di demolizione, l’obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme.

Dalla redazione