Circ.Ass.R. Emilia Romagna 01/02/2010, n. 23900

La presente circolare ha l’obiettivo di fornire una prima illustrazione delle principali innovazioni apportate alle leggi regionali nel campo del governo del territorio dalla L.R. 6 luglio 2009, n. 6 (Governo e riqualificazione solidale del territorio) - di seguito denominata “legge di riforma” o “legge n.

La legge n. 6 ha voluto ampliare gli strumenti a disposizione del Comune per promuovere e governare i processi di riqualificazione dei tessuti urbani. A tale scopo il legislatore ha inteso, da una parte, rinnovare la disciplina degli interventi di riqualificazione urbana, di cui alla legge regionale n. 19 del 1998, portando a compimento l’integrazione di tali strumenti operativi nella

La legge n. 6 ha innanzitutto confermato l’impianto della legge regionale n. 19 del 1998, a partire dai principi fondamentali cui la stessa è improntata:

- la priorità che la pianificazione urbanistica deve porre ai processi di riqualificazione piuttosto che per l’espansione delle urbanizzazioni;

- la necessit&

Le restanti innovazioni apportate alla L.R. n. 19 del 1998, richiamate nella legge 20 del 2000, riguardano l’esigenza di una maggiore qualificazione dei processi di formazione e approvazione dei programmi di intervento, in termini di:

a) adeguatezza delle valutazioni urbanistiche su cui si fondano;

b) un maggior coinvolgimento dei soggetti direttamente coinvolti dai processi di trasformazione;

c) un significativo miglioramento della qualità progettuale, architettonica e urbanistica, degli interventi;

d) la riforma della società di trasformazione urbana quale strumento giuridico utilizzabile per

Il secondo volano messo a disposizione dei Comuni dalla legge di riforma per attivare processi diffusi di qualificazione dei tessuti urbani è costituito dalla possibilità di stabilire significativi incentivi per la realizzazione di interventi diretti sul patrimonio edilizio esistente.

A tale scopo è stato introdotto a regime, tra i principi fondamentali della pianificazione, il meccanismo posto alla base delle misure straordinarie operanti fino al 31 dicembre 2010, assunte in attuazione dell’accordo per il rilancio dell’attività economica mediante la promozione degli interventi edil

Una significativa spinta allo sviluppo prioritario dei processi di trasformazione del territorio urbanizzato, attraverso i due strumenti fin qui esaminati, deriverà concretamente dalla previsione di una specifica disciplina pianificatoria per la riduzione del consumo dei suoli.

La legge regionale n. 20 del 2000, nel suo testo originale, ha introdotto all’art. 2, comma 2, lettera f) l’obiettivo

Il secondo obiettivo generale perseguito dalla legge di riforma è di riordinare il sistema delle disposizioni regionali in materia di governo delle trasformazioni del territorio.

Si rafforza, innanzitutto, la scelta per una profonda integrazione dei principi di sostenibilità ambientale nei processi di pianificazione territoriale e

La legge di riforma ha inteso ribadire la scelta molto innovativa del 2000 per una pianificazione territoriale e urbanistica sostenibile, introducendo talune importanti sottolineature nell’ambito dei principi fondamentali della pianificazione.

Così, all’art. 1, in apertura della L.R. n. 20 del 2000, si è vol

L’intervento della legge di riforma sulla disciplina del quadro conoscitivo non ha avuto l’obiettivo di modificarne la rilevanza nei processi di pianificazione, ma solo quello di consentire a questo strumento di adempiere meglio alle funzioni per cui è stato previsto, quale strumento conoscitivo e valutativo del territorio, volto a costituire un diretto e necessario riferimento per verificare la coerenza e la sostenibilità delle previsioni di piano. L’esigenza che la legge ha cercato di soddisfare è quella di una maggiore efficienza ed economicità nella predisposizione di tale elemento costitutivo dei piani, assicurando ad un tempo una più netta coerenza tra gli strumenti di pianificazione e una rafforzata collaborazione tra i livelli istituzionali.

Com’è noto la L.R. n. 20 aveva recepito la direttiva comunitaria in materia di valutazione strategica dei piani e programmi (VAS) in corso di predisposizione all’atto della sua approvazione. È stata fatta così la scelta di integrare la valutazione ambientale del piano nell’ambito del processo di formazione degli strumenti territoriali e urbanistici, ponendo in capo all’amministrazione procedente l’onere di elaborare un apposito documento costituente parte integrante del piano, la Valsat, nella quale individuare, descrivere e valutare, alla luce delle ragionevoli alternative, i prevedibili impatti ambientali e territoriali conseguenti alla attuazione delle sue previsioni. Questo elaborato deve accompagnare l’intero iter di formazione e approvazione del piano ed essere aggiornato all’atto di ogni variazione dello stesso. Sulla Valsat, come su ogni altro elaborato del piano, l’amministrazione procedente raccoglie tutti i contributi e le proposte avanzate dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza di pianificazion

La legge n. 6 ha improntato il recepimento della disciplina sulla valutazione ambientale dei piani a criteri di massima semplificazione, dando piena applicazione ai principi di integrazione e non duplicazione, introdotti con particolare enfasi dalla stessa direttiva in materia di VAS, proprio per evitare un eccessivo aggravamento delle procedure di approvazione dei piani N1.

Si è innanzitutto confermata la scelta, già operata dalla L.R. n. 20 del 2000, di non ricorrere per i piani territoriali e urbanistici ad una autonoma procedura di VAS, eventualmente preceduta dalla verifica di assoggettabilità, ma di integrare la valutazione ambientale nel procedimento di formazione del piano. Viene riconosciuto a tal fine al documento di Valsat il valore di rapporto ambientale, con il quale l’amministrazione procedente raccoglie e porta a sintesi le valutazioni sugli effetti ambientali del piano.

In tal modo per ciascun piano si continua a seguire il procedimento di elaborazione ed approvazione previsto dalla L.R. n. 20 del 2000, integrato da quegli adempimenti e attività richiesti ai fini della valutazione ambientale dall’art. 5 della medesima legge. La valutazione ambientale diviene parte qualificante del processo di formazione e approvazione di tutti gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, fatti salvi i casi di varianti minori e di PUA esclusi dalla valutazione, secondo quanto specificato ai successivi paragrafi 3.

Il comma 3 dell’art. 5, in applicazione del principio di non duplicazione delle valutazioni introduce importanti elementi di semplificazione dei contenuti della Valsat, che vanno nella direzione di fare di questo elaborato del piano un efficace strumento valutativo, che agevoli sia l’attività del decisore che dei soggetti chiamati a dare attuazione al piano, evidenziando rispetto alle sole decisioni assunte dal piano quali specifici effetti ambientali e territoriali ne potranno derivare.

Per evitare duplicazioni della valut

Sempre in applicazione del principio di non duplicazione della valutazione, il comma 5 dell’art. 5 individua, in modo tassativo, le varianti minori ai piani che, non presentando significativi ambiti di discrezionalità nei loro contenuti, non comportano la necessità della valutazione ambientale.

Tali varia

Nella considerazione che anche i PUA di mero recepimento delle previsioni dei POC non comportano effetti significativi sull’ambiente, il comma 4 dell’art. 5 ha stabilito una speciale procedura che, nella piena garanzia dei principi e delle esigenze procedurali stabilite dalla normativa comunitaria e nazionale, consente di esentarli dalla valutazione ambientale. La disposizione prevede che la Provincia, nel provvedimento con il quale si esprime sulla compatibi

Il secondo caposaldo della pianificazione fissato dalla L.R. n. 20 del 2000, atteneva alla necessità che le amministrazioni nella loro attività di g

La prima preoccupazione del legislatore è stata di sviluppare un efficace sistema di governo del territorio multilivello, mosso in ciò, prim’ancora che da considerazioni teoriche, dalla constatazione pratica che l’azione amministrativa può portare a risultati di qualità e alla celere ed efficace realizzazione di interventi di rilievo strategico solo attraverso la stretta collaborazione di tutti e tre i livelli istituzionali.

All’art. 13, comma 3-ter, della L.R. n. 20 del 2000 è stata introdotta una modalità per evitare che questa attività di coordinamento sia episodica e rimessa alla sola iniziativa degli enti interessati,

A scala comunale, l’impegno della legge di riforma è stato quello di potenziare gli strumenti che consentano l’esercizio associato dell’attività di pianificazione e delle funzioni amministrative nel campo del governo del territorio, con particolare riguardo ai Comuni caratterizzati dalla limitata dimensione demografica.

Il comma 3, come sostituito, dell’art. 13 della L.R. n. 20 del 2000 introduce, anzi, la possibilità per il PTR e per il PTCP di individuare ambiti ottimali per l’esercizio di dette funzioni in forma associata, previa intesa con le amministrazioni interessate. Si attribuisce, cioè, alla Provincia e alla Regione, attraverso un processo

Come la legge n. 20 del 2000 e i conseguenti programmi di finanziamento regionali per la promozione della pianificazione avevano espresso una precisa preferenza nei riguardi della pianificazione associata, considerando prioritario il finanziamento da parte della Regione degli strumenti che pre

Tra gli istituti innovativi della L.R. n. 20 del 2000, gli accordi con i privati e gli accordi di programma hanno evidenziato sin dall’inizio la loro capacità di incidere sui processi di pianificazione. Essi segnano infatti il passaggio da una gestione del territorio per atti unilaterali dell’Autorità pubblica ad una definizione negoziale, e dunque condivisa, di

A. La natura e gli effetti degli accordi con i privati. Gli accordi tra l’amministrazione procedente e i privati, di cui all’art. 18, si ascrivono alla categoria dei così detti “accordi procedimentali o preliminari” e trovano la loro disciplina generale di riferimento nell’art. 11 della legge n. 241 del 1990. R Essi vanno inquadrati tra le forme di partecipazione qualificata al procedimento di formazione e approvazione dei piani N6, per assicurare:

- la condivisione dei contenuti del provvedimento di pianificazione, da parte dei destinatari dello stesso e dunque di coloro che sono chiamati a darvi attuazione N7;

- la realizzazione di un risultato di interesse generale ulteriore, e di più elevata qualità, rispetto a quanto è esigibile con gli ordinari precetti legislativi, ai sensi in particolare dell’art. A-26 della L.R. n. 20 del 2000.

L’accordo di cui all’art. 18 ha natura preliminare “in senso stretto”, in quanto la sua sottoscrizione non può impegnare definitivamente l’amministrazione comunale ad assumere nello strumento urbanistico da approvarsi quel determinato assetto urbanistico concordato con il privato. Le scelte urbanistiche sono, infatti, l’esito di un complesso procedimento che vede: lo svolgimento di fasi di concertazione istituzionale; l’intervento qualificato di diversi enti pubblici N8 e la partecipazione del pubblico attraverso la presentazione di osservazioni. Un

A. La natura e gli effetti dell’accordo di programma.

L’accordo di programma svolge una funzione diversa dagli accordi con i privati, nonostante la comune natura negoziale.

Esso fa parte della diversa tipologia dei cosiddetti “accordi organizzativi”, i quali trovano il loro primario riferimento normativo nell’art. 15 della legge n. 241 del 1990 (accordi tra amministrazioni). Tali accordi rispondono, infatti, all’esigenza di coordinare l’attività o le politiche di due o più amministrazioni, per realizzare, con il contributo dei sottoscrittori, risultati di interesse comune N10.

Ai sensi dell’art. 34 del D.Lgs. 267 del 2000, R gli accordi di programma ricoprono, in tale categoria di accordi organizzativi tra amministrazioni, l’ambito attinente al momento realizzativo di opere, interventi o programmi di intervento che richiedano, per la loro completa e tempestiva realizzazione, l’apporto collaborativo di due o più amministrazioni N11. Per sottolineare questo carattere attuativo degli accordi di programma la legge regionale richiede che l’amministrazione competente predisponga, a corredo dell’accordo stesso, una completa progettazione delle opere, interventi e programmi di intervento oggetto dell’accordo e gli elaborati di variante agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica con la relativa valutazione ambientale.

La L.R. n. 20 del 2000 ha innestato nella disciplina statale la possibilità della partecipazione dei privati, purché l’insieme delle trasformazioni pubbliche e private oggetto dell’accordo rivestano rilevante interesse pubblico, a livello regionale, provinciale o comunale. La partecipazione dei privati non muta dunque la natura e gli effetti dell’accordo, purché sia verificato dai soggetti partecipanti all’accordo la piena rispondenza all’interesse generale del complesso delle trasformazioni del territorio previste dall’accordo. In tal modo il legislatore regionale ha inteso promuovere e valorizzare la realizzazione di processi di partnership pubblico-privato per attuare interventi di particolare complessità e rilevanza per la comunità locale, facendo tesoro delle esperienze amministrative derivanti dall’applicazione delle LL.RR. n. 30 del 1996, sui programmi speciali d’area, e n. 19 del 1998, sui programmi di riqualificazione. L’estensione ai privati consente infatti un più ampio coinvolgimento diretto di tutti i soggetti interessati nella realizzazioni di detti interventi complessi e permette di regolare all’interno dell’accordo l’insieme degli interessi pubblici e privati coinvolti N12.

Il nuovo comma 1-ter dell’art. 40 chiarisce l’ambito di applicazione degli accordi di programma, specificando che“la conclusione di un accordo di programma può essere promossa per la realizzazione, da parte di due o più amministrazioni pubbliche con l’eventuale partecipazione di soggetti privati, di opere, interventi o programmi di int

Un ulteriore obiettivo della legge di riforma è stato quello di mettere a punto la disciplina degli strumenti di pianificazione introdotti dalla L.R. n. 20 del 2000, alla luce dell’esperienza applicativa di questi anni.

Si è innanzitutto consolidata la natura del Piano Territoriale Regionale (PTR) di strumento di programmazione, che definisce gli scenari e gli obiettivi di sviluppo soste

Per il piano generale della Provincia si è rafforzata la sua funzione di “piano territoriale di area vasta”, con l’attribuzione allo stesso di un preciso dominio per le tematiche territoriali che non possono essere adeguatamente governate a scala comunale, in quanto coinvolgono interessi di rilievo sovracomunale.

Nello sforzo di differenziare con maggior nettezza le funzioni dei diversi livelli istituzionali si è quindi richiamato, in apertura dell’art. 26, il principio di tassatività

Con le modifiche apportate dalla legge di riforma si sono accentuate le differenze del PSC rispetto al PRG: già in apertura nel nuovo secondo periodo del comma 1 dell’art. 28 si afferma con nettezza che PSC “non attribuisce in nessun caso potestà edificatoria alle aree né conferisce alle stesse una potenzialità edificatoria subordinata all’approvazione del POC”. Si esclude, dunque, in modo radicale che le previsioni del piano generale comunale, ed in particolare la classificazione del territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e rurale, possano creare aspettative edificatorie giuridicamente tutelate. Anche nel territorio urbanizzabile, per quanto non venga esclusa l’edificabilità - come avviene nel territorio rurale (salvo che per le esigenze delle aziende agricole ivi insediate) - ciò non di meno il piano non conferisce alle aree una vocazione edificatoria, si limita ad indicare gli ambiti che potranno essere interessati dalle previsioni dei POC, dettando limiti e condizioni di natura strutturale a tali futuri strumenti.

Si sottolinea, d’altra parte, che il PSC ha invece efficacia conformativa del diritto di proprietà, limitatamente all’apposizione dei vincoli e condizioni non aventi natura espropriativa, di cui all’articolo 6, commi 1 e 2, in quanto è lo strumento che, attuando la così de

Per il POC i principali obiettivi della legge di riforma sono stati quelli di chiarire gli effetti della efficacia quinquennale delle sue previsioni e di rafforzare i contenuti programmatici del piano. Inoltre, come abbiamo richiamato in precedenza al paragrafo 2.1., sono stati ampliati i contenuti del POC, qualora lo stesso disciplini gli ambiti di riqualificazione, inserendoli tra le trasformazioni da attuare nei prossimi cinque anni.

A. L’efficacia quinquennale del POC. Il comma 1 dell’art. 30, dopo aver ribadito, nel primo periodo, la durata quinquennale delle previsioni del POC - che decorrono dalla data di pubblicazione sul BUR dell’avviso dell’avvenuta approvazione del piano (art. 34, comma 9) -, precisa al secondo periodo gli effetti giuridici che derivano dalla scadenza di tale arco temporale di validità: le previsioni del POC non attuate cessano di avere efficacia, “sia quelle che conferiscono diritti edificatori sia quelle che comportano l’apposizione di vincoli preordinati all’esproprio”, con la conseguente cessazione di tutte le posizioni giuridiche soggettive che ne derivano.

Per ev

Per il solo regolamento urbanistico ed edilizio (RUE) la legge n. 6 ha apportato innovazioni dirette a modificare in modo significativo la sua funzione nel sistema degli strumenti di pianificazione. Alcune modifiche hanno attribuito al RUE, sia pure in termini facoltativi, compiti di pianificazione di talune trasformazioni ammissibili sul territorio secondo le indicazioni del PSC; altre modifiche ne hanno alleggerito i contenuti regolamentari dell’attività edilizia, a fronte del potenziamento degli atti di indirizzo, di cui al paragrafo successivo. Complessivamente il RUE ha assunto un maggior profilo urbanistico, sia pure limitato esclusivamente agli interventi diretti, abrogando quella sua funzione di raccolta e rielaborazione della normativa edilizia che attiene all’iter amministrativo per il rilascio dei titoli edilizio, alla definizione e alla disciplina generale dei parametri urbanistici ed edilizi, delle modalità di intervento, degli usi, ecc., per i quali la legge di riforma ha sentito l’esigenza di assicurare una maggiore omogeneità per tutto il territorio regionale.

A. La disciplina generale delle aree edificabili e l’eventuale disciplina particolareggiata degli interventi sul patrimonio edilizio esistente. Per comprendere appieno i contenuti della prima innovazione, occorre considerare gli elementi distintivi del RUE fissati dall’art. 29, commi 1, 2 e 3:

a) gli interventi da esso regolati non sono soggetti a POC e sono dunque attuati attraverso interv

Come accennato al paragrafo precedente, l’art. 16 della L.R. n. 20 del 2000 ha previsto l’approvazione di atti di indirizzo e di coordinamento tecnico, allo scopo di assicurare lo sviluppo coordinato ed omogeneo dell’attività di pianificazione territoriale ed urbanistica e di regolazione dei processi edilizi.

Per evitare che tale disciplina uniforme risultasse in contrasto con il principio di autonomia comunale la L.R. n. 20 del 2000 ha previsto che gli atti di indirizzo e di coordinamento tecnico siano predisposti dalla regione con l’intesa degli enti locali, espressa nell’ambio della Conferenza Regione-Autonomie l

Come è stato illustrato al precedente paragrafo 3.4.5., il Rue può assumere dopo la riforma apportata dalla legge n. 6 anche i contenuti di uno strumento di pianificazione, sia pure nei rigorosi limiti fissati dalla legge.

La natura ibrida che assume in tali casi questo strumento, di regolamento e di strumen

La legge n. 6 ha riconsiderato la procedura di formazione e approvazione del PUA, apportando rilevanti modifiche, rispondenti, le une, all’esigenza di assicurare tempi certi e snelli per lo svolgimento di tale procedura; le altre, a recepire una pronuncia giurisprudenziale circa i requisiti minimi del procedimento di approvazione.

A. Il termine perentorio di 60 gg. per l’autorizzazione al deposito. Per i PUA di iniziativa privata, l’articolo 35 della L.R. n. 20 del 2000 aveva sancito il principio che per gli stessi non si desse luogo ad adozione (da parte del Consiglio comunale) e che tale provvedimento di apertura del procedimento di approvazione del PUA fosse sostituito da un atto di autorizzazione al deposito del piano, rimettendo all’autonomia organizzativa comunale la definizione delle modalità di svolgimento di questa fase del procedimento.

L’assenza nella legge di un termine massimo per l’assunzione dell’atto autorizzativo, ha portato in questi primi anni di applicazione a situazioni di grave incertezza e di eccessiva durata di questa fase del procedimento. La legge di riforma è intervenuta, individuando un punto di equilibrio tra le imprescindibili esigenze istruttorie del Comune e il diritto dei cittadini ad una pronuncia entro tempi certi e ragionevolmente brevi.

Il comma 1, secondo periodo, dell’art. 35 stabilisce ora che il Comune deve esprimersi sulla richiesta di autorizzazione al deposito entro il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento della completa documentazione richiesta per il PUA.

Uno dei problemi applicativi della L.R. n. 20 del 2000 rilevato in questi anni attiene alla lentezza con cui i Comuni si sono dotati di tutti e tre i nuovi strument

L’art. 41 della L.R. n. 20 del 2000 precisa che “fino alla approvazione del PSC, del RUE e del POC, in conformità alla presente legge, I Comuni danno attuazione alle previsioni contenute nei vigenti piani regolatori generali”. Questa disposizione muove dalla considerazione che nel nuovo sistema degli strumenti di pianificazione non è rilevabile un unico piano che ricomprenda l’insieme dei contenuti del PRG, i quali risultano ripartiti (insieme a quelli di numerosi altri atti di pianificazione e regolamentari) in tutti e tre i nuovi piani urbanistici. Per questo, essa sottolinea che, fino alla approvazione di PSC, RUE e POC, talune previsioni del PRG trovino ancora applicazione, allo scopo di garantire la continuità dell’azione amministrativa.

L’art. 57 della legge n. 6, sempre ai fini di stabilire l’interpretazione autentica dell’art. 41 della L.R. n. 20 del 2000, precisa inoltre che alle previsioni dei nuovi strumenti di pianificazione (espressamente o implicitamente, sostitutive o abrogative di contenuti del PRG) si applicano le misure di salvaguardia di cui all’art. 12 della L.R. n. 20 del 2000.

La norma ha voluto affermare un secondo principio,

Per accelerare i tempi di adeguamento della pianificazione urbanistica alla nuova legge, l’art. 43, comma 3, stabilisce che i Comuni debbano provvedere all’elaborazione e adozione contemporanea del PSC e del RUE.

Questa scelta si era dimostrata fino ad ora opportuna dal punto di vista

La terza tematica affrontata dalla Legge n. 6 attiene ad un nuovo modo di incardinare la realizzazione delle politiche pubbliche abitative tra gli obiettivi primari dell’urbanistica.

Si richiede alla pianificazione di disciplinare gli interventi volti a soddisfare le esigenze abitative delle fasce meno abbienti, integra

Agli operatori si chiede di concorrere alla realizzazione di tale fabbisogno con modalità differenziate:

- per i nuovi insediamenti residenziali, si richiede la cessione a titolo gratuito al patrimonio indisponibile del Comune del 20% della superficie fondiaria del comparto di intervento (del 10% per i Comuni montani

Anche per l’attuazione degli interventi di ERS, la Legge n. 6 indica innanzitutto il modello operativo proprio delle do

Il quarto obiettivo generale perseguito dal legislatore regionale consiste nella ricerca di una maggiore efficienza del sistema e della semplificazione e accelerazione dei procedimenti di pianificazione.

Innanzitutto, si evidenzia il metodo seguito dalla Legge n. 6 di intervenire sull’insieme delle leggi

Occorre poi accennare all’innovativo procedimento unico per l’approvazione delle opere pubbliche e di interesse pubblico, anch’esso integrato dalla legge di riforma nella

Infine, la Legge n. 6 è intervenuta per cercare di ridurre ulteriormente i tempi di approvazione degli strumenti di pianificazione, fissando termini perentori per quelle attività, preliminari alla predisposizione degli strumenti urbanistici, la cui durata massima non era stata stabilita dalla L.R. n. 20 del 2000.

Occorre richiamare innanzitu

Ed infine, appare opportuno richiamare una nuova fattispecie di variante, introdotta dalla legge di riforma con il nuovo articolo A-14-bis della L.R. n. 20 del 2000, per favorire la ripresa economica nella nostra regione. Si tratta di una procedura speciale analoga a quanto stabilito dall’art. 5 del DPR n. 447 del 1998, R che trova applicazione nel caso di imprese, già insediate nel territorio urbanizzato, che vogliano ampliare o ristrutturare le proprie attività in essere.

Essa è caratterizzata dall’obbligatoriet&ag