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Deliberaz. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 20/10/2010, n. 60

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Lavori per la realizzazione di fabbricati e lavori per il recupero edilizio ed ampliamento di immobile.

1. Non è conforme alla normativa vigente il nominare più Direttori dei lavori per il medesimo appalto (cfr. Avcp Deliberazione n. 55 del 25/05/2005). La costituzione di un gruppo misto di direzione lavori di Direzione lavori tra personale interno ed esterno all’Amministrazione non può essere formata liberamente dalla PA, considerato il vincolo di subordinazione tra la funzione di DL e quella di direttore operativo, e la conseguente gradazione di responsabilità all&rsquo

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[Premessa]


Il Consiglio


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Considerato in fatto

Nel luglio 2009, con 4 distinte istanze l’Arch. Franco Pierro, quadro direttivo dell’ALER di Varese in qualità di RUP, effettuava segnalazione a questa Autorità per i seguenti lavori:

- “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 16 alloggi e n. 4 spazi commerciali e autorimessa collettiva via Amendola Fabbricato X3- Comune di Saronno” (Rif. Int. 42933 16 luglio 2009);

- “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 70 alloggi e palestra via Amendola fabbricati X1 e X4 - Comune di Saronno” (Rif. Int. 42935 16 luglio 2009);

- “lavori per il recupero edilizio ed ampliamento dell’immobile sito in Varese via Monte Rosa 19 - ex genio civile” (Rif. Int. 42964 16 luglio 2009).

- “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 32 alloggi e autorimessa collettiva via Talizia nel comune di Varese” (Rif. Int. 42936 16 luglio 2009).

I lavori su indicati come 1 e 2 afferiscono al cosiddetto Contratto di Quartiere II - Quartiere Matteotti nel Comune di Saronno finanziato dalla Regione Lombardia, con fondi del PRERP 2002-2004, per un importo totale di Euro 15.234.692,00; dall’ALER per circa Euro 10.000.000 e dal Comune di Saronno per circa Euro 2.600.000.

Il RUP riferiva in particolare che i suddetti appalti accusavano gravi ritardi ed erano in corso, all’epoca della segnalazione, per alcuni di essi, procedure di risoluzione in danno con le imprese affidatarie dei lavori. Segnalava inoltre inottemperanze normative nella conduzione degli appalti da parte della D.L. e del RUP precedentemente in carica.

L’incarico di RUP dei lavori suddetti è stato ricoperto dall’arch. Corrado Moro, dirigente dell’area tecnica dell’ALER, dall’avvio della progettazione fino alla data del 25 novembre 2008; successivamente l’incarico è stato assunto dall’arch. Franco Pierro, quadro direttivo dell’ALER, già facente parte del medesimo ufficio.

Dalla documentazione ottenuta nel corso dell’istruttoria e dalle informazioni acquisite in sede di audizione si è rilevato quanto segue.

Affidamenti incarichi di Progettazione e Direzione Lavori: appalto 1 - fabbricato X3; appalto 2- fabbricati X1-X4.

Il progetto preliminare degli edifici X3, X1, X4, veniva curato e sottoscritto dall’ufficio Tecnico dell’ALER di Varese. All’arch. Filippo Renoldi era stato affidato, previo espletamento di gara informale, l’ incarico di consulenza alla redazione del progetto preliminare, a supporto dell’Ufficio suddetto.

Relativamente ai soli edifici X1 e X4, veniva conferito in via diretta, in data 27/04/05, all’arch. Filippo Renoldi anche l’incarico della progettazione esecutiva architettonica.

Il progetto architettonico definitivo ed esecutivo dell’edificio X3 veniva invece affidato, sempre in via diretta, all’arch. Giovanni Arrigoni.

Sia per gli edifici X1 -X4 che per l’edificio X3 la progettazione definitiva ed esecutiva delle opere strutturali veniva affidata, in via diretta, all’ing. Enrico Meazza.

Il progetto degli impianti elettrici e meccanici per i medesimi edifici veniva affidato, in via diretta, all’ing. Giovanni Martini.

Il RUP al tempo in carica, arch. Corrado Moro, ricopriva, per i suddetti progetti, il ruolo di “coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione”.

Erano esclusi dagli incarichi su citati, gli elaborati economici, i C.S.A. nonché tutti gli elaborati amministrativi dei progetti la cui redazione era a totale carico dell’ALER.

Singolarmente gli importi dei suddetti affidamenti erano inferiori a 100.000 Euro.

L’arch. Moro in sede di audizione ha dichiarato che i progetti definitivi ed esecutivi erano stati affidati direttamente a più progettisti specialisti sotto il coordinamento dell’ALER.

La Direzione dei lavori veniva affidata, sempre in via diretta, sia per l’appalto dei lavori del fabbricato X3 che per i fabbricati X1 e X4 ai seguenti professionisti:

- Arch. Giovanni Arrigoni (progettista architettonico del fabbricato X3) in qualità di Direttore Lavori delle opere architettoniche;

- Ing. Enrico Meazza (progettista strutturale dei fabbricati X3 e X1-X4) in qualità di Direttore Lavori delle opere strutturali e degli impianti.

Nei disciplinari di incarico dei suddetti professionisti era esplicitamente disposto quanto segue (art. 5) : “il professionista non è stato incaricato di redigere i documenti di contabilità e di misura secondo quanto disposto dal DPR 554\99. La misura e contabilizzazione dei lavori sarà eseguita direttamente da personale del Committente”.

Con determina n. 53 del 10 luglio 2007, a firma del Direttore Generale ALER al tempo in carica, veniva definita la composizione dell’ufficio D.L. che infatti, oltre ai su indicati Direttori dei Lavori, prevedeva la presenza dell’ing. Marco Casilini, professionista interno ALER, in qualità di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, e dei geometri Milena Pozzatello e Roberto Ravasi in qualità di Assistenti di Cantiere, anch’essi personale interno ALER.

Appalto 1 - “lavori per la realizzazione di un fabbricato per complessivi 16 alloggi e n. 4 spazi commerciali e autorimessa collettiva via Amendola Fabbricato X3- Comune di Saronno”

Nell’istanza pervenuta il RUP attualmente in carica, arch. Pierro, segnalava che per i lavori in oggetto, consistenti nella realizzazione di un fabbricato costituito da 16 alloggi e di un parcheggio interrato, era in atto al tempo una procedura di messa in mora art. 136 Dlgs 163/06 dell’impresa BREME srl, appaltatrice dei lavori, per i seguenti motivi:

- Grave ritardo sui lavori;

- Insolvenza nei pagamenti degli operai;

- Perdita di qualificazione SOA;

- mancato rispetto delle norme di sicurezza.

La ditta BREME srl era risultata aggiudicataria dei lavori suddetti a seguito di gara svoltasi in data 22/03/2007, con un ribasso pari al 28.78%; dunque, stante l’importo a base d’asta di Euro 3.234.000,00 (di cui 165.000 euro per oneri sicurezza non soggetti a ribasso) l’importo dei lavori, è divenuto, per effetto del predetto ribasso, pari a Euro 2.350.741,00. Il contratto con la ditta suddetta è stato stipulato in data 21/05/07.

In data 09/07/2007, con apposito verbale ai sensi degli artt. 129 e 130 del DPR 554\99, si procedeva alla consegna parziale dei lavori, ovvero “limitatamente alla realizzazione dei posti auto d

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Ritenuto in diritto

Gli eventi che hanno caratterizzato gli appalti in oggetto, ed il loro cattivo esito, possono ascriversi a diverse concause che rimandano sia a problematiche di carattere generale che a circostanze singolari verificatesi nel corso degli appalti.

Le problematiche di carattere generale riguardano l’impostazione stessa degli appalti già dall’avvio della progettazione fino alla successiva conduzione dei lavori. Appaiono manifeste carenze strutturali causate anche da una distorta applicazione delle norme sui lavori pubblici. Ciò specie per i seguenti aspetti:

a) pluralità degli affidamenti di incarichi di progettazione e Direzione dei Lavori a professionisti esterni all’Amministrazione;

b) procedure seguite per gli affidamenti degli incarichi a professionisti esterni;

c) conduzione delle commesse con particolare riferimento alla gestione contabile delle stesse.

d) mansioni e competenze del RUP.

Si è rilevato infatti che per la redazione di ogni singolo progetto concernente gli appalti in esame, sono stati incaricati tre distinti progettisti esterni, uno per le opere architettoniche, uno per le opere strutturali, uno per gli impianti, ed è accertato, almeno per gli appalti 1 e 2, che nessuno di essi aveva l’onere della redazione degli elaborati economici ed amministrativi dei progetti (computi e C.S.A.); questi ultimi infatti erano a cura dell’Amministrazione. Il dirigente dell’area tecnica dell’ALER, che aveva l’incarico di RUP dei lavori, ricopriva inoltre il ruolo di coordinatore della sicurezza in fase di progettazione, oltre che essere il coordinatore di tutta la progettazione.

Al riguardo, numerose determine di questa Autorità (cfr. Determinazione n. 8 del 08/11/1999, Determinazione n. 5 del 17/02/2000, Determinazione n. 13 del 08/03/2000, Determinazione n. 3 del 21/04/2004) hanno chiarito il principio generale, ampiamente espresso della normativa sui lavori pubblici, in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista. Nel caso specifico, per il medesimo progetto sono stati affidati più distinti incarichi. Tale evenienza è in contrasto con le norme come indicato anche con Determinazione n.13/2000 del 8/3/2000 ove l’Autorità ha ribadito che “…affidamenti collettivi a piu' professionisti di un unico incarico sono consentiti nella sola ipotesi in cui gli stessi abbiano dato vita ad una societa', ovvero ad un raggruppamento, o comunque abbiano realizzato una forma di associazione del tipo previsto dall'art. 1 della legge n. 1815/1939 in precedenza indicata. A tale conclusione si perviene sulla base, innanzitutto, del criterio letterale di interpretazione, non potendosi ritenere espletato da "singoli" professionisti un incarico conferito congiuntamente ad una pluralita' di essi.”

In relazione al fatto che il coordinamento dei progettisti veniva effettuato direttamente dall’ALER si osserva che tale attività era in carico all’Area tecnica, il cui dirigente era il medesimo RUP dei lavori. Ai sensi del DPR 554\99 al RUP compete il coordinamento delle attività necessarie alla redazione del progetto preliminare definitivo ed esecutivo, ma tale attività di coordinamento non è certamente da intendersi quale attività di progettazione la quale anzi, per appalti di importo quali quelli in esame, è formalmente non compatibile con l’ attività di RUP come statuito dall’ art. 7 comma 4 del DPR 554\99; in tal senso risulta difforme dalla norma anche il ruolo ricoperto dal RUP di coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione.

Giova al riguardo riportare quanto espresso nella recente determina di questa Autorità n. 5 del 27 Luglio 2010 la quale, nel riprendere propri precedenti enunciati, chiarisce: ”In relazione all'affidamento di attività di supporto alla progettazione, si ribadisce quanto affermato con la deliberazione n. 76/2005 in merito al fatto che la “consulenza” di ausilio alla progettazione di opere pubbliche nel quadro normativo nazionale non è contemplata. Ciò discende dal principio generale in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista, e la responsabilità di quest’ultimo rimane impregiudicata quando è fatto divieto di avvalersi del subappalto (ad eccezione di alcune attività, cfr. articolo 17, comma 14-quinquies, legge n. 109/1994 cit.). Peraltro, la consulenza alla progettazione non appare riconducibile alle attività a supporto del responsabile unico del procedimento. A questo proposito giova ricordare che al responsabile unico del procedimento è affidata la responsabilità, la vigilanza ed i compiti di coordinamento sull’intero ciclo dell’appalto (progettazione, affidamento, esecuzione), affinché esso risulti condotto in modo unitario, in relazione ai tempi ed ai costi preventivati. In particolare, in materia di progettazione, al responsabile unico del procedimento è demandato il compito di redigere il documento preliminare alla progettazione e di coordinar

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Il Consiglio

Ritiene:

- non conforme alla normativa, artt. 90, 91 e 92 del Dlgs\163, l’affidamento della progettazione di un unico intervento a più specialisti che non abbiano realizzato una forma di associazione del tipo previsto dall’art. 1 della legge 1815/39;

- non conforme alla normativa art. 123 del DPR 554/1999 la nomina di più direttori dei lavori per il medesimo appalto;

- non conforme alla normativa art. 126 del DPR

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