Deliberaz. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 23/04/2014, n. 13

Alcuni consiglieri comunali di maggioranza del Comune di Caloveto, con proprio esposto, hanno segnalato presunte anomalie tecnico amministrative per l’appalto in oggetto. In particolare gli istanti hanno rilevato che il progetto originario prevedeva lavori lungo numerose vie cittadine mentre, in corso d'opera, i lavori sono stati modificati con perizia e concentrati solo su poche arterie così stravolgendo, a loro parere, il progetto originario. Gli esponenti hanno denunciato ulteriori anomalie di natura amministrativa e contabile ed hanno paventato una possibile incompatibilità dell’incarico di direzione lavori che risulta affidato ad un tecnico imparentato con uno dei vertici dell’Amministrazione.

Il D.G. VI.CO. ha disposto l’avvio di una procedura istruttoria per la verifica della sussistenza delle su indicate anomalie.

Il Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 22 maggio u.s ha verificato la non manifesta infondatezza delle risultanze istruttorie e ha autorizzato la loro trasmissione alle parti interessate per le proprie controdeduzioni.

L’esame istruttorio condotto dall’ufficio di vigilanza tenuto conto delle controdeduzioni inviate ha manifestato quanto segue.

Con avviso pubblico affisso all’albo del Comune di Caloveto dal giorno 07/05/2009 al giorno 14/05/2009 veniva comunicata l’intenzione dell’Amministrazione di conferire l’incarico per la redazione del progetto preliminare, definitivo, esecutivo, direzione lavori, coordinamento sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione per i lavori di sistemazione strade interne. Nel suddetto avviso era dato tempo 7 giorni dalla sua pubblicazione per l’invio del curriculum e della documentazione di rito (iscrizione all’ordine degli ingegneri, attestato ai sensi del Dlgs 81/08), veniva poi precisata la classe e la categoria di lavori per la valutazione dei compensi professionali di cui al DM del 04/04/2001 (VI a), veniva definita la data di consegna dei progetti (preliminare, definitivo, esecutivo) entro e non oltre il 30/05/2009.

Con determinazione n. 63 del Responsabile dell’ufficio tecnico in data 01/06/2009 veniva dato atto che nei termini previsti dal bando erano pervenute n. 2 domande di due professionisti; l’incarico di redazione del progetto preliminare, definitivo, esecutivo, nonché l’incarico di direzione lavori veniva affidato pertanto ai due professionisti suddetti, mentre l’incarico di coordinatore della sicurezza ad uno dei due. Nei disciplinari di incarico dei suddetti professionisti non è indicato il valore del compenso pattuito, per esso si rinvia alla legge 2 marzo 1949 e s.m.i. (approvazione della tariffa professionale degli ingegneri ed architetti), specificando che verrà applicato il ribasso del 20% sull’onorario nonché il contenimento delle spese entro il 30%.

In data 08/06/2009, con delibera di G.C. n. 52, veniva approvato il progetto preliminare, definitivo, esecutivo per la risistemazione delle strade interne dell’abitato di Caloveto per un importo complessivo pari a 220.000 Euro.

In data 01/12/2010 il Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Caloveto segnalava al Prefetto di Cosenza uno smottamento del terreno a ridosso della sede stradale SP 251 di Caloveto.

In pari data, tempestivamente, con nota prot. n. 41112 il Prefetto di Cosenza comunicava al sindaco di Caloveto, nonché alla Provincia - settore protezione civile difesa del suolo, il suddetto avvenuto smottamento sulla sede stradale della SP 251 bivio Caloveto - Bocchigliero, di un costone roccioso ” invitando il sindaco, quale autorità locale di Protezione Civile, a porre in essere i dovuti urgenti provvedimenti per la salvaguardia della pubblica incolumità.

Con nota prot. 4970 in data 21/01/2011, pervenuta al Comune di Caloveto in data 28/01/2011, il settore difesa del suolo della Provincia di Cosenza, nella persona del responsabile del servizio, inviava al Prefetto di Cosenza e per conoscenza al sindaco di Caloveto, una nota con la quale, in risposta alla precedente richiesta del prefetto, relazionava in merito ad un sopralluogo congiunto con i tecnici comunali del Comune di Caloveto sul luogo interessato dallo smottamento.

Veniva evidenziato in tale nota che “da informazioni acquisite presso il settore viabilità dell’Ente Provincia a cui il fenomeno era stato segnalato da parte del Comune, la parete di che trattasi sarà oggetto di un intervento progettuale che mira a stabilizzare definitivamente il sito”.

In data 07/02/2011 con determina UTC n. 13 veniva indetta una gara con procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara per l’appalto dei lavori di sistemazione delle strade interne del Comune. Veniva allegato a tale determina l’elenco delle ditte da invitare (n. 7 ditte).

Ha dichiarato il Responsabile del servizio tecnico del Comune di Caloveto al riguardo che “le ditte invitate alla procedura di gara dei lavori in oggetto sono state individuate, per la natura dei lavori da eseguire, sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico- organizzativa desunte dal mercato”.

Dal verbale di gara, datato 21/02/2011, risulta che le lettere di invito alle 7 ditte sono state tutte spedite in data 07/02/2011; il termine prestabilito per la presentazione delle offerte era le ore 12,00 del 17/02/2011. Entro tale termine risultavano pervenute n. 3 offerte; due delle 3 ditte che avevano presentato offerta sono state tuttavia escluse per carenza di documentazione.

In data 01/03/2011 con determina UTC n. 18 i lavori venivano affidati alla ditta Scorpiniti geom. Saverio con un ribasso del 2% sull’importo a base d’asta di Euro 174.000 al netto di IVA ed oneri della sicurezza.

In data 31/05/2011 si procedeva alla consegna dei lavori.

In data 12/08/2011, con verbale n. 1, i lavori venivano sospesi “a causa di traffico intenso nelle strade di intervento per ferie estive”. Gli stessi venivano ripresi in data 17/10/2011.

Con verbale n. 2 del 21/12/2011 i lavori venivano nuovamente sospesi poiché si era “reso necessario effettuare lavori diversi rispetto al progetto originario”.

Con determina n. 4 dell’11/01/2012 veniva approvata la perizia di variante tecnica e suppletiva comunque “contenuta nel 5% dell’importo netto del contratto”.

Con verbale del 12/01/12 i lavori venivano ripresi.

Con determina UTC n. 38 dell’11/05/2012 veniva affidato l’incarico di collaudo tecnico dei lavori suddetti.

L’esame della documentazione acquisita ha prioritariamente manifestato difetti di trasparenza nelle procedure svolte dal comune.

Per l’affidamento degli incarichi professionali è stato affisso all’albo del Comune un avviso dal giorno 7 al giorno 14 maggio 2009, e dunque per soli 7 giorni; in tale avviso, veniva indicata, molto genericamente, solo la classe dei lavori da progettare di cui al DM 04/04/2001, ed il termine per la consegna dei progetti alla data del 30/05/2009.

Come espresso dall’Autorità con Deliberazione n. 18 del 23/02/2012 “Non è conforme all’art. 62 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554R e s.m. l’affidamento di incarichi di progettazione di importo stimato inferiore a 100.000 euro effettuato dalla stazione appaltante senza dare “adeguata pubblicità” all’esigenza di acquisire la relativa prestazione professionale. Detta pubblicità, infatti, deve essere “funzionale”, nel senso che il mezzo prescelto per pubblicizzare l’avviso deve essere idoneo allo scopo di raggiungere la più ampia sfera relativa di potenziali professionisti interessati all’affidamento in relazione all’entità e all’importanza dell’incarico”, si rileva pertanto la carenza di pubblicità del suddetto avviso.

Inoltre si osserva che nello stesso non risulta indicato alcun criterio di selezione, sia esso di natura tecnica che economica, dei potenziali concorrenti.

Di fatto hanno risposto all’avviso solamente due professionisti, e ad essi è stato affidato congiuntamente l’incarico. Nei rispettivi disciplinari per la valutazione dei compensi si è fatto riferimento alla tariffa professionale la quale, tuttavia, già al tempo era stata abolita con il decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006R, (il cosiddetto Decreto Bersani); in ogni caso si rileva che negli atti non vi è alcun riferimento all’importo presunto delle opere da progettare e da assumere, quindi, quale base di calcolo, con evidente difetto di trasparenza dell’atto.

Non può non osservarsi inoltre che il tempo concesso per la redazione del progetto in tutti suoi livelli preliminare, definitivo ed esecutivo era davvero esigua, non coerente con l’esigenza di eseguire indagini, rilievi e tutte le attività preliminari per consentire una corretta progettazione. Una tempistica così ridotta può aver scoraggiato i potenziali concorrenti ed aver costituito di fatto restrizione della concorrenza.

Inoltre si rileva che l’incarico di Direzione dei Lavori è stato affidato pariteticamente ai due distinti soggetti; tale evenienza non è conforme all’ art. 123 del DPR 554/1999 (regolamento vigente all’atto dell’incarico) che al comma 1 statuisce: “Per il coordinamento, la direzione ed il controllo tecnico-contabile dell’esecuzione di ogni singolo intervento le stazioni appaltanti, prima della gara, istituiscono un ufficio di direzione lavori, costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente, in relazione alla dimensione e alla tipologia e categoria dell’intervento, da uno o più assistenti con funzioni di direttore operativo o di ispettore di cantiere”.

Per quanto riguarda la problematica inerente la supposta parentela di uno dei due progettisti con il sindaco del comune è da considerare che, in linea generale, nulla vieta la partecipazione ad una pubblica gara di un professionista parente di un esponente politico dell’Amministrazione Stazione Appaltante, a condizione, naturalmente, che detto esponente non partecipi poi in alcun modo, in forma diretta o indiretta, alla definizione e all’approvazione degli atti connessi. Ciò’ in particolare per il caso in esame considerati i difetti di trasparenza nell’aggiudicazione come sopra rilevati.

Anche la procedura negoziata per l’affidamento dell’appalto è da ritenersi gravata da insufficiente trasparenza.

Prioritariamente nella scelta delle ditte da invitare alla gara. E’ generica, e non adeguatamente supportata dal punto di vista documentale, l’affermazione del responsabile tecnico secondo cui le ditte invitate alla procedura di gara dei lavori in oggetto sono state individuate, per la natura dei lavori da eseguire, sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico- organizzativa desunte dal mercato.

Come esplicitato nella Determinazione AVCP n. 2 del 6 aprile 2011 “Non esiste una definizione normativa di "indagine di mercato", pertanto, per quanto riguarda le modalità di svolgimento, occorre stabilire se la stessa debba essere effettuata previo avviso o con altre modalità, quali ad esempio, nel caso dei lavori, la consultazione sul sito dell’Autorità dell’elenco delle imprese in possesso di idonea qualificazione in relazione all’affidamento, sempre tenendo presente i criteri generali (es. rotazione).

Sulla base del richiamato principio di trasparenza che è parte integrante della procedura, si ritiene anzitutto che in linea di massima la stazione appaltante non possa individuare i cinque operatori richiesti come minimo dall’articolo 122, comma 7-bis del Codice, nonché dall’articolo 125 del Codice, per gli affidamenti di lavori, servizi e forniture, effettuati tramite cottimo fiduciario, con modalità "chiuse" rispetto al mercato.” Nella su citata determinazione vengono suggerite alcune possibili modalità per l’effettuazione delle indagini di mercato obbedienti ai principi di trasparenza e massima apertura alla concorrenza, nessuna delle quali però sembra sia stata seguita dalla S.A., né risulta sia stata effettuata altra procedura equivalente.

Anche i termini per l’acquisizione delle offerte, risultano estremamente ridotti; gli inviti infatti sono stati mandati il giorno 07/02/11 e l’offerta, con relativa documentazione, sarebbe dovuta pervenire al comune il giorno 17/02/11, per quanto invocate motivazioni di urgenza tale ridotta tempistica può essere ritenuta concausa della scarsa partecipazione delle ditte invitate. In considerazione della modestia del ribasso con il quale è stato aggiudicato l’appalto si ritiene che i su citati difetti di trasparenza della procedura posta in atto dalla S.A. abbiano di fatto causato restrizione della concorrenza e, conseguentemente, possano aver determinato un danno all’erario.

Anche nella conduzione dell’appalto si rilevano anomalie.

In particolare appaiono gravate da criticità le motivazioni e le procedure stesse per la redazione/approvazione della perizia di variante la quale, dall’esame della documentazione, sembra sia originata per motivazioni preesistenti all’appalto stesso e ben note, prima dell’invio degli inviti, all’Amministrazione comunale.

Nello specifico, nella relazione inviata dal Responsabile del servizio, ing. V. B., si dichiara che la perizia di variante si è resa necessaria per “ottemperare alla nota prefettizia dell’01/12/2010 ed alla nota della Provincia-Difesa del Suolo del 28/01/2011 che raccomandavano la sistemazione della scarpata stradale compresa fra via Trieste e via Rimembranza, oggetto di recenti smottamenti, al fine di eliminare il pericolo esistente per la pubblica incolumità, si è reso necessario variare alcune lavorazioni non previste nel progetto originario…pertanto è stata disposta la redazione della Perizia di Variante ed i lavori sono stati sospesi”.

Il responsabile asserisce inoltre che “… la perizia, contenuta nel 5% dell’importo netto del contratto, è da imputare a cause impreviste ed imprevedibili le cui lavorazioni … non hanno alterato le impostazioni progettuali originarie”. Il responsabile sottolinea al riguardo che “ dovendo contenere l’appalto nei limiti del finanziamento a disposizione si è dovuto escludere alcune lavorazioni ritenute non prioritarie”.

Tuttavia si osserva che lo smottamento che ha interessato la scarpata prospiciente via Trieste è avvenuto ben prima dell’avvio del bando di gara, anzi è stato segnalato al prefetto di Cosenza dallo stesso ufficio tecnico del comune di Caloveto in data 01/12/2010, mentre gli inviti per i lavori in oggetto venivano spediti in data 07/02/2011, pertanto l’evento, (a prescindere della sua attinenza ai lavori appaltati concernenti la “risistemazione” di strade interne), certamente non è avvenuto in corso d’opera e non può considerarsi “evento imprevisto e imprevedibile”.

Si osserva inoltre che i lavori di qui all’appalto, titolati “sistemazione strade interne”, sempre a detta del RUP, riguardano “la sistemazione viaria di alcune strade comunali e sono consistiti, essenzialmente, nel rifacimento della pavimentazione cementizia deteriorata”. I lavori suddetti sono stati finanziati con legge regionale n. 24/87 e L.R. 7/06 e ai sensi dell’art. 3 del Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Lavori Pubblici n. 19274 del 25.11.2008.

Il progetto presentato, approvato e finanziato dalla Regione, era dunque un progetto di “sistemazione” delle pavimentazioni comunali, che appare del tutto diverso da un intervento emergenziale che prevedeva la eliminazione di un serbatoio idrico e la realizzazione di un muro per la messa in sicurezza di una scarpata prospiciente una strada e, solo in conseguenza dei suddetti interventi, il rifacimento della pavimentazione lungo la via medesima.

E’ evidente che in termini di urgenza ed importanza un intervento di “messa in sicurezza” è prevalente rispetto ad un intervento di rifacimento della pavimentazione, per tale motivo, come dichiarato dal RUP, l’Amministrazione ha preferito effettuare l’intervento suddetto ed annullare quello di sistemazione di alcune strade, tuttavia l’intervento in esame non può essere considerato “variante” dell’originario progetto appaltato. Di conseguenza, per i lavori effettuati in difformità dell’originario progetto approvato, non sussistevano i presupposti per invocare l’istituto della variante di cui all’art. 132 del codice dei contratti.

Risulta infine dai SAL il pagamento di diverse quantità in partita provvisoria, istituto che, come specificato nel regolamento, costituisce una eccezione alla norma ed è consentito solo “Ove per qualsiasi legittimo impedimento non sia possibile una precisa e completa contabilizzazione,…” (art. 190 comma 6 DPR 207/10, ex art. 165 comma 6 DPR 554/99).

E’ opportuno ribadire che, tale modalità di contabilizzazione, ancorché se ne ravvisi la necessità ovvero ove esista un legittimo impedimento, deve riferirsi in ogni caso ad opere debitamente autorizzate dall’Amministrazione ed eseguite dall’impresa non potendo costituire una forma impropria di “anticipazione di somme” all’appaltatore.

In base a quanto sopra considerato,

Rileva difetti di trasparenza e carenza di adeguata pubblicità in tutte le procedure poste in atto dal Comune per l’affidamento dei lavori in oggetto.

In particolare:

- l’avviso per l’affidamento dell’incarico di progettazione e direzione lavori non è conforme all’art. 62 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554R e s.m.;

- il suddetto avviso non è conforme altresì alla disciplina di settore poiché non risulta indicato alcun criterio di selezione, sia esso di natura tecnica che economica, dei potenziali concorrenti;

- la procedura adottata per l’effettuazione dell’indagine di mercato per la selezione degli operatori da invitare alla procedura negoziata non risulta in linea con i principi di trasparenza e massima concorrenza sottesi dal codice dei contratti;

Risulta altresì

- non conforme all’ art. 123 del DPR 554/1999 l’affidamento dell’incarico di Direttore Lavori a due soggetti distinti;

- non sussistono i presupposti per invocare l’istituto della variante di cui all’art. 132 del codice dei contratti per i lavori effettuati in difformità dell’originario progetto.

- Dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori della presente deliberazione al Comune di Caloveto nelle persone del Sindaco e del Responsabile del Procedimento.

- Dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori della presente deliberazione, per le proprie opportune valutazioni, alla competente Procura della Corte dei Conti.

- Dispone altresì l'invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza Lavori, della presente deliberazione ai segnalanti ed ai partecipanti al procedimento istruttorio già destinatari della comunicazione di avvio al procedimento medesimo.