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Deliberaz. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 16/05/2012, n. 52

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Affidamento del servizio di consulenza e brokeraggio assicurativo e della Polizza di responsabilità civile (RCT/RCO) derivante dall’esercizio di attività istituzionali e/o strumentali della Provincia di Frosinone per il periodo 21.03.2011-21.03.2012.

1. La predisposizione di capitolati di gara generici, privi di una compiuta declinazione delle clausole rilevanti, delle informazioni necessarie ad una corretta valutazione dei rischi e di meccanismi di sanzione nei confronti dell&rsquo

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[Premessa]


Il Consiglio

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Considerato in fatto

Il 20.07.2011 è pervenuta una segnalazione da parte di un broker di assicurazione, relativa a presunte irregolarità nelle modalità di affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa da parte della Provincia di Frosinone. In particolare, dalla documentazione inviata risultava che, in data 01.02.2011 (con Determinazione Dirigenziale n. 418), veniva delegata la società Italiana Broker Consulting S.r.l. a ricercare una copertura assicurativa per i rischi da responsabilità civile (RCT-RCO) derivante dall’esercizio di attività istituzionali e/o strumentali della Provincia di Frosinone, in scadenza il 09.03.2011, a seguito di disdetta della polizza da parte del precedente assicuratore, UGF Assicurazioni, ex-Aurora Assicurazioni, comunicata con nota del 30.11.2010 (il contratto, di durata triennale, sarebbe scaduto il 09.09.2011).

In merito alle modalità di scelta del broker di assicurazione, nella citata Determinazione è indicato che la società si è proposta con nota del 07.06.2010 e, con Determinazione Dirigenziale n. 1961 del 17.06.2010, ha ottenuto un mandato di sei mesi per definire le ingenti richieste di pagamento delle franchigie arretrate avanzate dal precedente assicuratore, Fondiaria Sai S.p.A. Inoltre, “sulla base dei risultati raggiunti nella trattazione del contenzioso, con determinazione Dirigenziale n. 4996 del 30.12.2010 si è proceduto a prorogare di anni 1 (uno) l’incarico di broker alla citata società Italiana Broker Consulting S.r.l., potendo senza dubbio affermare che tale broker ha maturato la necessaria esperienza nell’Ente, acquisendo conoscenza delle problematiche connesse, avendo la possibilità di segnalare le possibili soluzioni di ottimizzazione delle polizze dal punto di vista normativo, contrattuale ed economico”. Richiamando una sentenza del TAR – Pescara (n. 397/2006), la quale riconosce la legittimità dell’affidamento diretto dell’incarico di broker assicurativo, la Provincia di Frosinone ha deciso di affidare alla Italiana Broker Consulting S.r.l. anche l’incarico, per un anno, di ricercare il nuovo assicuratore.

Con nota del 03.03.2011 il broker comunicava alla Provincia di Frosinone di non aver potuto predisporre un capitolato per una “gara pubblica”, visti i tempi ristretti, e “pertanto stiamo procedendo alla ricerca di una quotazione, ma soprattutto non abbiamo ricevuto ancora dall’Aurora Assicurazioni la lista completa dei sinistri”.

In data 16.03.2011, il broker richiedeva, mediante trattativa privata, una quotazione a 8 imprese di assicurazione, di cui solo 2 presentavano offerta. La polizza veniva affidata a Zurich Insurance plc, con Determinazione Dirigenziale n. 2011/2230 del 18.05.2011, per un anno a decorrere dal 21.03.2011.

Preso atto delle numerose problematiche emerse dalla segnalazione, con nota del 22.09.2011, &egrav

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Ritenuto in diritto

Gli affidamenti del servizio di brokeraggio assicurativo

Il primo elemento problematico relativo al caso in oggetto riguarda le modalità di affidamento del servizio di brokeraggio assicurativo. La Provincia di Frosinone ha affidato direttamente, con tre delibere successive, i servizi di brokeraggio assicurativo alla società Italiana Broker Consulting. I primi due affidamenti riguardano la gestione dei sinistri pregressi ed in particolare le verifiche conseguenti alla richiesta di pagare le franchigie scadute da parte di Fondiaria-Sai per il periodo 2002-2007, il terzo l’incarico di ricercare un’impresa di assicurazione cui affidare la coperture delle polizze della Provincia di Frosinone a seguito del recesso dal contratto da parte di Aurora Assicurazioni. Diversamente da quanto sostenuto dalla Provincia di Frosinone, nessuno dei 3 affidamenti appare conforme alla previsioni contenute nel Codice dei Contratti.

Per quanto concerne il primo affidamento, nella Determinazione Dirigenziale n. 1961 del 17.06.2010 è indicato che sono pervenute due richieste di rimborso rispettivamente in data 04.02.2009 e 30.07.2009; che in data 10.06.2010 è stata protocollata una lettera inviata dalla società Italiana Broker Consulting, nella quale si offrivano i servizi di consulenza ed assistenza assicurativa ed, in particolare, quelli di gestione dei sinistri; che, pertanto, l’amministrazione ha deciso di affidare il contratto, senza oneri, alla società Italiana Broker Consulting per un periodo di sei mesi. Nella determinazione non è indicato se sono state confrontate offerte provenienti da più società di brokeraggio N2, non è indicato un valore dell’affidamento e non è prevista neppure la possibilità del rinnovo o della proroga dello stesso.

Il secondo affidamento, stabilito con Determinazione Dirigenziale n. 2010/4996 del 30.12.2010, rappresenta una proroga di un anno dell’affidamento, motivata con il fatto che non è neppure iniziata una trattativa con la controparte assicurativa e che l’attuale broker ha acquisito una particolare competenza al riguardo.

Nella risposta alla richiesta di informazioni si è sostenuto, come ricordato, che si è trattato di un conferimento di incarico esterno di consulenza professionale e che vi erano ragioni di urgenza e indifferibilità. “La durata dell’incarico è stata definita in mesi sei ed il corrispettivo, pur non gravante sul bilancio dell’Ente in modo diretto perché ricompreso nell’importo che sarebbe stato determinato come dovuto dall’Amministrazione alla società Fondiaria Sai, è stato limitato, ai sensi dell’art. 14 del citato Regolamento N3, all’importo massimo di € 20.000,00. Eventuali imprevisti o nuove esigenze, alla data del 17.06.2010 non valutate, avrebbero dovuto essere oggetto di un nuovo e distinto provvedimento”. Proprio per “l’oggettiva difficoltà” di valutare le singole posizioni, l’incarico è stato prorogato di un anno, alle medesime condizioni.

In merito alla qualificazione dell’affidamento, si ricorda che, ai sensi dell’art. 106 del Codice delle assicurazioni private, “l’attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa consiste nel presentare o proporre prodotti assicurativi e riassicurativi o nel prestare assistenza e consulenza finalizzate a tale attività e, se previsto dall’incarico intermediativo, nella conclusione dei contratti ovvero nella collaborazione alla gestione o all’esecuzione, segnatamente in caso di sinistri, dei contratti stipulati” N4. Quindi, ai sensi del Codice delle assicurazioni, l’attività di intermediazione assicurativa ricomprende una o più delle suddette attività.

Pertanto, la collaborazione alla gestione o all’esecuzione, segnatamente in caso di sinistri, dei contratti stipulati rientra, ai sensi delle direttive comunitarie e del Codice delle Assicurazioni Private, tra i compiti specifici dell’intermediario di assicurazione. Ciò è tanto più vero nel caso dei servizi resi a favore della pubblica amministrazione, non potendo il broker di assicurazione svolgere l’attività di selezione delle imprese affidatarie dei servizi assicurativi. In sostanza, diversamente da quanto indicato dalla Provincia di Frosinone, non si trattava di un mero incarico di consulenza per professionalità non presenti all’interno dell’Ente, ma di un’attività tipica di intermediazione assicurativa, come tale soggetta all’applicazione delle procedure previste dal Codice dei Contratti N5.

Non appaiono condivisibili neppure le richiamate questioni di urgenza, non imputabili alla stazione appaltante, per l’affidamento del servizio, atteso che le richieste di pagamento da parte di Fondiaria-Sai erano pervenute oltre un anno prima della Determinazione Dirigenziale e che l’impresa di assicurazione, come si evince dalle comunicazioni intercorrenti tra il broker e la Provincia di Frosinone, aveva “inviato annualmente la messa in mora per il pagamento”.

In merito al costo del servizio di brokeraggio assicurativo, solo nella nota inviata all’Autorità dalla stazione appaltante è indicato un importo massimo di 20 mila euro. In realtà, tale valore, che avrebbe potuto giustificare il mancato confronto concorrenziale per l’affidamento del servizio di intermediazione assicurativa (ovvero per l’eventuale incarico esterno), non è presente in alcuno dei documenti allegati alla nota, né nella memoria è spiegato come tale parametro sia stato stimato. Se si fosse applicata l’aliquota per la remunerazione del broker (per l’attività di gestione dei sinistri) indicata dalla stessa Provincia di Frosinone nel capitolato speciale allegato alla polizza sottoscritta da Aurora Assicurazioni il 10.09.2008, considerata l’entità delle franchigie richieste, si sarebbe superata la soglia dei 20 mila euro all’epoca prevista per gli affidamenti diretti, sia ai sensi del Codice dei Contratti che del Regolamento dell’Ente N6.

Inoltre, data la complessità della questione che il broker doveva risolvere, sembra ragionevole ritenere che doveva essere già chiaro al momento del primo affidamento che la durata di sei mesi prevista per l’incarico era insufficiente per risolvere la questione e che vi era bisogno di una proroga dei termini. In sostanza, sembra trovarsi di fronte ad un artificioso frazionamento del contratto di intermediazione assicurativa.

Sotto un diverso profilo, le gare per la scelta del broker hanno sollevato sempre numerose criticità legate soprattutto al fatto che spesso il costo del servizio viene ribaltato dalla stazione appaltante sulla compagnia di assicurazione che sottoscrive la polizza.

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Il Consiglio

- ritiene che gli affidamenti diretti da parte della Provincia di Frosinone a Italiana Broker Consulting S.r.l. dell’incarico di intermediazione assicurativa non siano conformi a quanto stabilito all’art. 125 del D.Lgs. 163/2006 per il ricorso ad affidamenti in economia;

- ritiene che la gestione della procedura di trattativa privata per la scelta dell’impresa di assicurazione da parte di un soggetto esterno alla Provincia di Frosinone non siano conformi a quanto previsto dal Codice dei Contratti che riserva tali attività alla stazione appaltante;

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