Pagamento tardivo contributo ANAC: l'Adunanza Plenaria dirime il contrasto interpretativo | Bollettino di Legislazione Tecnica
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11/06/2025

Pagamento tardivo contributo ANAC: l'Adunanza Plenaria dirime il contrasto interpretativo

Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria ha indicato che il pagamento da parte degli operatori economici del contributo dovuto all'ANAC può essere effettuato tardivamente, anche a seguito del soccorso istruttorio e fino alla fase della valutazione delle offerte.

PAGAMENTO TARDIVO CONTRIBUTO ANAC - La Sent. C. Stato Ad. Plen. 09/06/2025, n. 6, ha affermato un principio di diritto che dirime il contrasto interpretativo in merito alla possibilità dell'adempimento tardivo dell'obbligo di pagamento del contributo all'ANAC da parte degli operatori economici.

Quesito rimesso all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
In particolare, il Consiglio di Stato, con Ordinanza del 07/01/2025, n. 48 (si veda Appalti pubblici: omesso pagamento del contributo ANAC e soccorso istruttorio), aveva deferito all'Adunanza Plenaria la seguente questione di diritto:
- se l’omesso versamento del contributo ANAC entro i termini di partecipazione ad una procedura pubblica per l’affidamento di lavori, servizi o forniture determini l’esclusione del concorrente senza possibilità di soccorso istruttorio;
- oppure se, tale carenza configuri solo irregolarità essenziale sanabile mediante il soccorso istruttorio previa declaratoria di nullità parziale delle eventuali clausole della lex specialis che, in senso difforme, contemplino l’esclusione del concorrente.

La questione atteneva al regime giuridico del contributo obbligatorio, che gli operatori economici che partecipano alla procedura di gara devono versare alla stazione appaltante ai fini del finanziamento dell’ANAC.
Si trattava, in particolare, di stabilire se tale versamento debba essere corrisposto, a pena di esclusione, entro il termine perentorio fissato per la presentazione delle offerte, ovvero se possa ammettersi il pagamento tardivo, anche a seguito del soccorso istruttorio.

Contesto normativo
L’art. 1, comma 67, della L. 266/2005, prevede l'obbligo di versamento del contributo all'ANAC da parte degli operatori economici quale condizione di ammissibilità dell'offerta nell'ambito delle procedure finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche.
L'art. 213, comma 12, del D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50 e l'art. 222, comma 12, D. Leg.vo 31/03/2023, n. 36 richiamano l'applicabilità dell'art. 1, comma 67, della L. 266/2005.

Contrasto interpretativo
In ordine alla valenza dell’obbligo di versare il contributo e alla sua incidenza sulla procedura di gara, si sono formati due orientamenti contrastanti:
1. un primo orientamento ritiene che il mancato pagamento del contributo entro il termine per la presentazione delle offerte comporti l’obbligo di esclusione dell’operatore economico, senza possibilità per la stazione appaltante di esercitare il soccorso istruttorio (tra le altre, Sent. C. Stato 25/07/2023, n. 7252);
2. un secondo orientamento, condiviso dall’ordinanza di rimessione, ammette, invece, l’adempimento tardivo anche a seguito di soccorso istruttorio (tra le altre, Sent. C. Stato 07/09/2023, n. 8198).
Si rinvia alla Sentenza 6/2025 per la sintesi delle ragioni poste a fondamento dei due orientamenti.

Principio di diritto affermato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
L'Adunanza Plenaria ha ritenuto che debba essere seguito il secondo orientamento ed ha affermato il seguente principio di diritto: 
L’art. 1, comma 67, della L. 266/2005, richiamato dall’art. 213 del D. Leg.vo 50/2016 (e anche dall’art. 222 del D. Leg.vo 36/2023), va interpretato nel senso che, fin quando non risulti il pagamento del contributo spettante all’ANAC, vi è il divieto legale di esaminare l’offerta dell’operatore economico e, se neppure risulti il pagamento a seguito del soccorso istruttorio, la stazione appaltante deve dichiarare tale offerta inammissibile.

Argomentazioni del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, ha effettuato alcune puntualizzazioni ed esposto le argomentazioni di seguito sintetizzate.
- Qualificazione del contributo come condizione estrinseca alla procedura di gara - Un operatore economico che intende partecipare ad una procedura di gara deve essere in possesso dei requisiti di ordine generale e dei requisiti di ordine speciale relativi alla idoneità professionale, alla capacità economica e finanziaria e alle capacità tecniche e professionali. Tali requisiti di partecipazione sono intrinseci alla procedura di gara, perché finalizzati ad attuare in via diretta gli interessi pubblici della gara mediante la preventiva selezione degli operatori che possono partecipare alla gara stessa. I requisiti devono essere posseduti, a pena di esclusione, da tutti gli operatori economici al momento della scadenza del termine per la presentazione della domanda e per tutta la durata della procedura e tutto il periodo di esecuzione del contratto.
L'obbligo dell'operatore economico di versare il contributo ANAC è invece una condizione estrinseca rispetto alla procedura di gara, finalizzato a consentire, mediante questa tecnica di finanziamento, ad una autorità indipendente di svolgere in modo più efficace le proprie funzioni relative anche alla vigilanza del settore.
- Soccorso istruttorio - Per i requisiti di ordine generale e speciale è doveroso il soccorso istruttorio per consentire, tra l’altro, la sanatoria di irregolarità formali, ma non per dimostrare il possesso di tali requisiti oltre il termine perentorio costituito dalla data di scadenza di presentazione delle domande.
Per il contributo all'ANAC, il soccorso istruttorio si deve atteggiare in modo differente, in ragione del fatto che viene in rilievo una obbligazione legale che costituisce una condizione estrinseca, per la quale, non opera il limite temporale costituito dalla scadenza del termine per la presentazione delle offerte.
Ne consegue che, da un lato, deve essere consentito l’adempimento tardivo fino all’inizio della fase di valutazione delle offerte - e non oltre questo momento - a pena di ammissibilità dell’offerta stessa, e, dall’altro lato, la stazione appaltante, una volta aperta la busta contenente la documentazione amministrativa e accertata la mancanza della prova dell’avvenuto pagamento del contributo, deve assegnare un termine all’operatore economico per effettuare il pagamento e, qualora l’adempimento non avvenga entro il termine assegnato, deve disporre l’esclusione dalla procedura di gara.
- Inversione procedimentale - Nel caso in cui venga disposta l’inversione procedimentale, l’amministrazione aggiudicatrice - il cui dovere di effettuare i riscontri sugli avvenuti pagamenti non viene meno a seguito dell’esercizio di tale potere - deve poi in ogni caso procedere alla verifica dell’avvenuto versamento del contributo (potendosi altrimenti ravvisare una sua responsabilità contabile e nei confronti dell’ANAC) e, in caso di accertata violazione, chiedere l’adempimento e, in caso di persistente inadempimento, dichiarare, anche in questo caso, inammissibile l’offerta, con segnalazione all’ANAC, affinché attivi le procedure di riscossione coattiva.
- Principi di proporzionalità e di risultato -  Applicare la misura dell'esclusione automatica di un operatore economico per il mancato adempimento entro il termine di presentazione delle offerte di una obbligazione avente ad oggetto somme di denaro di piccoli importi, senza possibilità del soccorso istruttorio, costituirebbe una misura sproporzionata. Inoltre, occorre evitare forme di esclusione automatica dalla gara di una offerta presentata da un operatore economico, il cui esame potrebbe consentire di meglio raggiungere il risultato programmato con il contratto.

Dalla redazione