Fiscalizzazione abusi edilizi, presupposti e determinazione della sanzione

TITOLO EDILIZIO ANNULLATO FISCALIZZAZIONE QUANTIFICAZIONE SANZIONE - Nel caso di specie il ricorrente, dopo aver presentato per il tramite del Condominio la domanda di “fiscalizzazione” dell’abuso ai sensi dell’art. 38, D.P.R. 380/2001, contestava la stima del valore delle opere effettuata dall'Agenzia del territorio ai fini dell’irrogazione della sanzione prevista dalla norma. A suo avviso, l’Agenzia del territorio avrebbe dovuto considerare non l’intero valore del bene, bensì solo l’incremento di valore derivante dalle opere abusive, deducendo dal complessivo valore di mercato quello della preesistente costruzione.
Inoltre lamentava che il valore venale delle opere abusive sarebbe stato illegittimamente calcolato con riferimento ai valori del 2021 (momento di determinazione e irrogazione della sanzione), anziché a quelli del 2018 (data di presentazione dell’istanza), a causa di un ritardo del procedimento.

PRESUPPOSTI - In proposito TAR Lombardia-Milano 15/04/2025, n. 1364 ha ricordato che l’art. 38, D.P.R. 380/2001 concerne il regime sanzionatorio degli “abusi edilizi sopravvenuti”, ossia quelli conseguenti alla realizzazione di interventi eseguiti sulla base di titolo edilizio annullato successivamente alla realizzazione edilizia.
Il primo comma della norma stabilisce che in caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite.
Con tale disposizione il legislatore ha contemperato, da un lato, l’interesse pubblico alla rimozione delle opere abusive (divenute comunque tali a seguito dell’annullamento del titolo edilizio) con l’interesse del privato che ha realizzato l’opera in buona fede, confidando nella validità del titolo edilizio successivamente annullato. In base a questa norma, infatti, l’amministrazione, prima di comminare qualsiasi sanzione, deve valutare la possibilità di emendare i vizi che hanno condotto all’annullamento.

APPLICAZIONE AI VIZI DI FORMA E PROCEDURA - L’Ad. Plen. del Consiglio di Stato 07/09/2020, n. 17 ha chiarito che:
- i vizi emendabili sono solo quelli di carattere formale/procedimentale e non anche quelli aventi carattere sostanziale, che determinano il contrasto dell’opera con la normativa urbanistico-edilizia vigente;
- nel caso in cui il vizio formale non sia emendabile, dovrà essere data prevalenza all’interesse pubblico alla rimozione dell’opera della quale, quindi, dovrà essere senz’altro ordinata la demolizione, salva l’ipotesi in cui questa non possa intervenire per ragioni tecniche (esclusa quindi ogni possibilità di valutazione discrezionale/di opportunità); solo in questa ipotesi potrà dunque applicarsi la sanzione pecuniaria (v. la Nota: Annullamento del permesso di costruire: l’Adunanza plenaria chiarisce i limiti di sanabilità dell’abuso).

BUONA FEDE DEL PRIVATO - Il trattamento di favore riservato al privato in buona fede per il caso di titolo edilizio annullato si concretizza anche nella misura della sanzione pecuniaria prevista, più mite rispetto a quella stabilita per le altre ipotesi di abuso.
In tale ottica, l’art. 38 del D.P.R. 380/2001 ha natura eccezionale, nel senso che il più mite trattamento sanzionatorio introdotto è diretto a sanzionare esclusivamente la specifica condotta consistente nella realizzazione di un’opera del tutto conforme a un titolo edilizio annullato. Solo in questo caso si versa in quella situazione di buona fede che giustifica l’applicazione di misure sanzionatorie più favorevoli.
Al contrario, quando l’opera realizzata si discosta in tutto o in parte dal titolo edilizio annullato, non vi è una situazione di buona fede da tutelare e non vi è quindi ragione per applicare la norma di favore contenuta nell’art. 38.

QUANTIFICAZIONE DELLA SANZIONE - Il TAR ha inoltre precisato che la norma di cui all’art. 38, comma 1, del D.P.R. 380/2001 è chiara nel rapportare la sanzione al valore delle opere eseguite e non all’aumento di valore conseguente alla loro realizzazione.
Si deve pertanto ritenere che, anche in caso di interventi di ristrutturazione edilizia con recupero della superficie lorda di pavimento (Slp) esistente, la misura della sanzione debba essere calcolata facendo riferimento al valore finale complessivo delle opere senza scomputare il valore che le stesse avevano prima dell’effettuazione dell’intervento. Sul punto è opportuno precisare che nel caso di specie si trattava della fiscalizzazione nell'ambito di un intervento di demo-ricostruzione. In sostanza però era stato realizzato un organismo diverso dal precedente (venuto meno) e totalmente abusivo per assenza di continuità con quello preesistente. In tale contesto, i giudici hanno respinto la pretesa del ricorrente di quantificare la sanzione deducendo dal valore dell'immobile quello dell'organismo precedente oggetto di demolizione.

VALORE ATTUALE DELLE OPERE - Infine i giudici hanno osservato che l’art. 38, comma 1, D.P.R. 380/2001 non precisa se il valore delle opere debba essere determinato con riferimento all’attualità o al momento di realizzazione delle stesse. In proposito, il Collegio ha condiviso l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai suddetti fini, occorre tener conto del valore all’attualità in base al generale principio tempus regit actum.
Inoltre, rapportare la sanzione al valore attuale delle opere costituisce misura che consente di incidere sul debitore in maniera sempre proporzionata al valore del suo patrimonio, e costituisce perciò misura più efficace ed equilibrata indipendentemente dalla durata del procedimento e dalle ragioni che l’hanno determinata.