La responsabilità solidale tra committente, appaltatore e subappaltatore negli appalti pubblici e privati

Il documento fornisce indicazioni sulla portata applicativa delle modifiche introdotte dall'art. 2 del D.L. 25/2017 all'art. 29 del D. Leg.vo 276/2003, con le quali si è soppressa possibilità per il contratto collettivo di introdurre una deroga al regime di solidarietà negli appalti, individuando metodi e procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva degli appalti stessi.

I chiarimenti forniti vertono in particolare sull'operatività delle disposizioni in oggetto in riferimento ai collettivi in corso di validità al 17/03/2017, data di entrata in vigore della disposizione di cui all'art. 2 del D.L. 25/2017.

(Avviso di rettifica pubblicato nella G.U. del 20/03/2017, n. 66)
Il provvedimento dispone la soppressione dell’istituto del lavoro accessorio cosiddetto “voucher” - e la modifica della disciplina sulla responsabilità solidale in materia di appalti. La conversione in legge è avvenuta senza modificazioni.
In relazione al lavoro accessorio, viene previsto un regime transitorio per consentire l’utilizzo, fino al 31/12/2017, dei buoni per prestazioni di lavoro accessorio già richiesti al 17/03/2017 (data di entrata in vigore del decreto legge).
Con riguardo alla disciplina in materia di appalti di opere e servizi, il provvedimento modifica la disciplina in materia di responsabilità solidale tra committente e appaltatore in relazione ai trattamenti retributivi (comprensivi delle quote di trattamento di fine rapporto), ai contributi previdenziali e ai premi assicurativi dovuti ai lavoratori subordinati in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto.
In particolare, modificando l'articolo 29, comma 2, del D. Leg.vo 276/2003, si apportano le seguenti modifiche:

• viene eliminata la possibilità, per i contratti collettivi, di derogare al principio della responsabilità solidale tra committente e appaltatore, nel caso in cui, attraverso la contrattazione collettiva, si individuino metodi e procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva degli appalti;
• viene eliminato il beneficio della preventiva escussione del patrimonio dell'appaltatore, in base al quale, (ferma restando la responsabilità solidale per cui committente e appaltatore sono convenuti in giudizio congiuntamente), la possibilità di intentare l'azione esecutiva nei confronti del committente era esercitabile solo dopo l'infruttuosa escussione del patrimonio dell'appaltatore e degli eventuali subappaltatori.
   

(Avviso di Rettifica pubblicato sulla G.U. del 15/07/2016, n. 164)

Il provvedimento - attuativo della delega di cui alla L. 11/2016 - reca il recepimento delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di contratti pubblici di appalto e concessione, nonché il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, attualmente contenuta nel Codice di cui al D. Leg.vo 163/2006 e nel Regolamento di attuazione di cui al D.P.R. 207/2010.
Il testo contempla 220 articoli e 25 allegati, ed entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione in Gazzetta, quindi il 19/04/2016. È prevista l’abrogazione immediata ed integrale del D. Leg.vo 163/2006 e di una serie di altre disposizioni, e si applica:

• alle procedure e ai contratti per le quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati a partire dal 19/04/2016;
• in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, alle procedure e ai contratti in cui, al 19/04/2016, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte.

Con riguardo alle norme regolamentari contenute nel D.P.R. 207/2010, è prevista l'abrogazione immediata di alcune parti, mentre le altre parti saranno abrogate dalla data di entrata in vigore degli atti attuativi (circa 50) del nuovo Codice, per i quali è prescritto che operino la ricognizione delle disposizioni del D.P.R. 207/2010 da esse volta per volta sostituite.

Il Ministero del Lavoro fornisce chiarimenti in ordine alla corretta applicazione del regime di responsabilità solidale negli appalti di cui all'art. 29, comma 2, del D. Leg.vo 10/09/2003, n. 276, e nello specifico sulla durata di 2 anni dell'obbligo in capo ai soggetti coinvolti.
In particolare il Ministero risponde ad un quesito posto dall'Ance, che domanda se il limite dei due anni dalla cessazione dell'appalto debba intendersi con riferimento all'appalto in generale o con riferimento, nei casi di responsabilità solidale nei confronti dei subappaltatori, anche al termine del singolo lavoro oggetto di subappalto.
Il citato comma 2 dell'art. 29 del D. Leg.vo 276/2003, modificato dal recente D.L. 5/2012 «decreto semplificazioni» così recita: «In caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, nonché i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto, restando escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell'inadempimento....».
In proposito il Ministero osserva che il previsto limite di 2 anni indica l'appalto tra committente ed appaltatore, il che, trasposto nell'ambito dei rapporti tra appaltatore e subappaltatore, non può che riferirsi al contratto di appalto tra questi due soggetti. Dunque, nel caso di subappalto i due anni non possono che decorrere dalla cessazione dei lavori del subappaltatore (in forza del relativo contratto di subappalto).
La nota prosegue osservando che una diversa interpretazione porterebbe a sostenere che per gli appalti che durano molti anni, in cui si susseguono diversi subappaltatori, l'appaltatore principale rimanga legato con tutte le imprese subappaltatrici per l'intero periodo, mentre la norma vuole porre un termine giuridico certo nei rapporti di solidarietà intercorrenti anche tra appaltatore e subappaltatore, termine che non può che decorrere dalla fine dei lavori del subappaltatore.

Il provvedimento reca disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento, cosiddetto «decreto fiscale». Tra i principali argomenti trattati si segnala quanto segue:

• Aggiornamento catastale case fantasma, sanzioni
• Appalti pubblici, certificazione dei carichi pendenti
• Energia elettrica per uso proprio alimentata da fonti rinnovabili
• Certificati ipotecari e catastali: esclusione dalla «decertificazione»
• Espropriazione immobiliare

La Circolare fornisce primi chiarimenti operativi su alcune disposizioni introdotte dal D.L. 5/2012 (decreto semplificazioni). La Circolare sottolinea come il D.L. 5/2012 (art. 21) abbia definito l’ambito della responsabilità solidale tra committente, appaltatore e subappaltatore disciplinata dall’art. 29 del D. Leg.vo 276/2003 (sostituito dal citato D.L. 5/2012), chiarendo una volta per tutte che tale solidarietà comprende, quanto al profilo retributivo, solamente le quote del TFR, e non l’intero ammontare.
Inoltre una ulteriore precisazione esclude dall’ambito della responsabilità solidale qualsiasi obbligo per le sanzioni civili, con ciò superando anche le precedenti interpretazioni fornite dallo stesso Ministero del lavoro, con l’Interpello 3/2010.
Resta fermo quanto previsto dall’art. 35, comma 28, del D.L. 223/2006, e cioè che l'appaltatore risponde in solido con il subappaltatore della effettuazione e del versamento delle ritenute fiscali sui redditi di lavoro dipendente e del versamento dei contributi previdenziali e dei contributi assicurativi obbligatori per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali dei dipendenti a cui è tenuto il subappaltatore.

Si segnalano di seguito le disposizioni di maggiore impatto contenute nell'importante decreto, dopo la sua conversione in legge.

CONTRATTI PUBBLICI. Viene istituita, presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, che a partire dal 01/01/2013 acquisirà la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica. La verifica del possesso dei suddetti requisiti richiesti per la partecipazione alla gare per l’affidamento di contratti pubblici da parte delle stazioni appaltanti e degli enti aggiudicatori avverrà esclusivamente tramite detta Banca dati nazionale.
Sono introdotte misure inerenti la sponsorizzazione di interventi sui beni culturali. In particolare le amministrazioni aggiudicatrici competenti possono procedere alla ricerca di sponsor per il finanziamento o la realizzazione di interventi, mediante bando pubblicato sul sito istituzionale dell’amministrazione. Della pubblicazione del bando è dato avviso su almeno due dei principali quotidiani nazionali, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e, in caso di importo superiore alle soglie comunitarie, nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, che conterrà una descrizione degli interventi, dei tempi di realizzazione e del tipo di sponsorizzazione che si intende acquisire, di puro finanziamento o tecnica. L’amministrazione potrà infatti avvalersi di una sponsorizzazione di puro finanziamento, anche mediante accollo delle obbligazioni di pagamento dei corrispettivi dell’appalto, oppure di una sponsorizzazione tecnica, consistente in una forma di partenariato estesa alla progettazione ed alla realizzazione di parte o di tutto l’intervento a cura e a spese dello sponsor.

RESPONSABILITA' SOLIDALE NEGLI APPALTI. Viene riscritto il comma 2 dell’art. 29 del D. Leg.vo 10/09/2003, n. 276 inerente la responsabilità solidale negli appalti di opere o servizi. Nella nuova formulazione il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l’appaltatore e con ciascuno degli eventuali subappaltatori, entro due anni dalla cessazione dell’appalto, a corrispondere ai lavoratori, oltre i trattamenti retributivi ed i contributi previdenziali, anche le quote di trattamento di fine rapporto ed i premi assicurativi dovuti in relazione al periodo di esecuzione del contratto. Resta escluso qualsiasi obbligo per le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell’inadempimento.

IMPIANTI NEGLI EDIFICI. Viene introdotta la dichiarazione unica di conformità degli impianti, che elimina l’attuale duplicazione nelle certificazioni di conformità. La dichiarazione unica di conformità, il cui modello sarà approvato con decreto ministeriale, sostituirà, infatti, la dichiarazione resa con i modelli di cui agli Allegati I e II del D.M. 22/01/2008, n. 37 e, per gli impianti termici rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 1 del D.M. 37/2008, la dichiarazione di cui all’art. 284 del D. Leg.vo 03/04/2006, n. 152.
Viene inoltre meglio specificato l’ambito di riconoscimento dell’abilitazione delle imprese esercenti attività di installazione, ampliamento e manutenzione degli impianti negli edifici. Detta abilitazione di cui all’art. 3 del D.M. 22/01/2008, n. 37, concerne, alle condizioni previste dal medesimo art. 3, tutte le tipologie di edifici indipendentemente dalla destinazione d’uso.

PARCHEGGI PERTINENZIALI. Viene modificata la norma che vieta la cessione dei parcheggi, realizzati ai sensi dell’art. 9 della L. 24/03/1989, n. 122, separatamente dall’unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale. In sostanza il nuovo comma 5 del citato art. 9 della L. 24/03/1989, n. 122 mantiene il divieto di cedere separatamente dall’unità immobiliare i parcheggi pertinenziali, di cui al comma 4 del citato art. 9, realizzati nell’ambito di programmi urbani dei parcheggi su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse, mentre consente, a determinate condizioni, il trasferimento della proprietà dei parcheggi pertinenziali realizzati, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 9, nel sottosuolo, al piano terreno o in aree pertinenziali esterne all’immobile. In particolare è consentito il trasferimento della proprietà dei parcheggi destinati a pertinenza delle singole unità immobiliari di un immobile, realizzati nel sottosuolo, al piano terreno del fabbricato medesimo oppure nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne a tale fabbricato, anche in deroga al titolo edilizio che ha legittimato la costruzione e a successivi atti convenzionali, a condizione che contestualmente il parcheggio trasferito sia destinato a pertinenza di altra unità immobiliare sita nello stesso comune.

SCIA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITA'. Con modifica al comma 1, dell’art. 19, della L. 07/08/1990, n. 241, sono semplificate le procedure amministrative mediante Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), con particolare riferimento alla presentazione di attestazioni e asseverazioni da parte di tecnici abilitati. La SCIA dovrà essere corredata da attestazione o asseverazione di tecnici abilitati solo nei casi in cui queste siano espressamente previste dalla normativa vigente.

Il Ministero del Lavoro ha chiarito alcuni aspetti concernenti l'applicazione delle norme sulla solidarietà negli appalti pubblici, anche relativi al rilascio del Durc nei casi in cui si applichi detta solidarietà.
L'Interpello risponde a due distinti quesiti:

• in primo luogo è stato chiesto il parere del Ministero relativamente all'estensione dell'obbligazione solidale tra committente e appaltatore nonché tra appaltatore e subappaltatore, oltre che agli oneri retributivi, contributivi e fiscali, anche alle somme aggiuntive quali interessi, sanzioni civili e/o oneri accessori ed eventuali sanzioni amministrative connesse all'inadempimento contributivo e fiscale;
• in secondo luogo è stato chiesto al Ministero di chiarire se la posizione debitoria eventualmente accertata a carico dei soggetti di cui sopra, in qualità di responsabili in solido, possa costituire causa ostativa al rilascio del Durc nei confronti dei medesimi

In merito al primo quesito il Ministero ha ritenuto, sulla base delle disposizioni di cui all'art. 29, comma 2, del D. Leg.vo 276/2003 ed all'art. 35, comma 28, della L. 248/2006, di considerare la solidarietà estesa anche alle somme dovute a titolo di interesse sui debiti previdenziali o fiscali ed a titolo di sanzioni civili, sulla base della stretta analogia di dette somme con quelle derivanti da debiti previdenziali o fiscali.
Sulla base del medesimo principio sono di conseguenza escluse dalla solidarietà le somme dovute ad altro titolo o relative ad altre tipologie di sanzioni e/o oneri accessori non strettamente connesse alla tutela del lavoratore.

Quanto al rilascio del Durc in favore del debitore solidalmente responsabile, il Ministero ha chiarito che la posizione debitoria nei confronti degli Istituti a carico di un soggetto non impedisce il rilascio del Durc a chi, con lo stesso soggetto, sia solidalmente responsabile.
In altri termini non può essere negato il Durc ad un'impresa, a fronte di debiti contributivi o assicurativi di altra impresa, seppure quest'ultima facente parte della filiera del medesimo appalto, con la quale la prima risulta essere responsabile in solido.

Tra le disposizioni introdotte segnaliamo che la nuova lettera b-ter del comma 8 dell'art. 3 del D. Leg.vo 494/1996, come modificata dal provvedimento in esame, impone nuovi obblighi a carico del Committente o del Responsabile dei lavori, pena la sospensione dell'efficacia del titolo abilitativo edilizio (permesso di costruire o denuncia di inizio attività).
In particolare è previsto che il Committente o il Responsabile dei lavori trasmetta all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio di attività, il nominativo delle imprese esecutrici dei lavori unitamente alla dichiarazione dell'organico medio annuo, distinto per qualifica, alla dichiarazione relativa al contratto collettivo stipulato dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, applicato ai lavoratori dipendenti ed al certificato di regolarità contributiva rilasciato dall'I.N.P.S. o dall'INAIL o, per quanto di rispettiva competenza, anche dalle casse edili. In assenza della certificazione della regolarità contributiva, anche in caso di variazione dell'impresa esecutrice dei lavori, è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo edilizio.

Errata Corrige in G.U. 28/10/2003, n. 251.
Si tratta della cosiddetta "riforma Biagi" , con la quale prende corpo una riforma destinata a cambiare strutturalmente il mercato del lavoro, modificando il sistema del collocamento e della formazione, promuovendo la flessibilità e reimpostando i rapporti tra lavoratori e imprese.
Il provvedimento si prefigge lo scopo di realizzare un sistema efficace e coerente di strumenti intesi a garantire trasparenza ed efficienza del mercato del lavoro e migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione, con particolare riferimento alle fasce deboli del mercato del lavoro.
Tra le principali novità introdotte segnaliamo, in tema di collocamento, la creazione delle nuove Agenzie per il Lavoro che si occuperanno di fornire servizi per il mercato del lavoro (incontro tra domanda e offerta, formazione, orientamento).