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Permesso di costruire e proroga termini inizio lavori (C. Stato 3371/2017)

A cura di:
Redazione Legislazione Tecnica

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Il Consiglio di Stato chiarisce come la decadenza del permesso di costruire opera “automaticamente” se il titolare ha lasciato scadere il termine senza iniziare i lavori o richiedere una proroga entro il termine fissato in base all’art. 15 del D.P.R. 380/2001, a nulla rilevando che i motivi di tale mancato inizio dei lavori siano tra quelli che darebbero diritto all’ottenimento di una proroga.

La Sentenza Consiglio di Stato 10/07/2017, n. 3371, ha fornito spunti di grande interesse in merito all’applicazione delle norme concernenti i termini di efficacia temporale e di decadenza del Permesso di costruire, di cui all’art. 15 del Testo unico dell’edilizia, D.P.R. 06/06/2001, n. 380, chiarendo in particolare che la possibilità di ottenere una proroga del termine per l’inizio dei lavori stabilito dal Legislatore è sempre vincolata alla presentazione di apposita istanza da parte dell’interessato.

LA VICENDA PROCESSUALE - La controversia presa in esame dai giudici è relativa essenzialmente all’applicazione delle norme - di cui all’art. 15 del D.P.R. 380/2001 - concernenti il termine entro il quale il titolare di un Permesso di costruire è tenuto a dare inizio ai lavori di costruzione e la possibilità di richiedere una proroga del suddetto termine (nella fattispecie, più precisamente, si trattava del rilascio di un’Autorizzazione integrata ambientale, che secondo i giudici possiede essa stessa le caratteristiche di un’autorizzazione a costruire, con ciò dovendosi pertanto applicare le disposizioni relative al Permesso di costruire).
Nel dettaglio, la società cui era stata rilasciata l’autorizzazione, nelle more di un ricorso al TAR avverso l’autorizzazione stessa, aveva inizialmente richiesto ed ottenuto due distinte proroghe del termine entro il quale dare inizio ai lavori. In seguito, dopo che il ricorso al TAR era stato accolto e pertanto l’autorizzazione annullata, ma in pendenza del giudizio di secondo grado innanzi al Consiglio di Stato, la società aveva richiesto un’ulteriore proroga del termine di inizio lavori. Detta ultima richiesta di proroga era giunta però dopo la scadenza del termine ultimo fissato dalla proroga precedente, e pertanto l’amministrazione ricevente non aveva accettato l’ulteriore richiesta e viceversa aveva comunicato che l’autorizzazione doveva considerarsi decaduta e che di conseguenza l’inizio dei lavori era subordinato a una nuova autorizzazione sulla base di rinnovata istruttoria. Il tutto nonostante il Consiglio di Stato avesse dato ragione alla società titolare dell’autorizzazione, confermando pertanto definitivamente e fin dall’origine la validità l’autorizzazione stessa.

LA NORMATIVA SUI TERMINI DI EFFICACIA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE - Ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 380/2001, nel Permesso di costruire sono indicati il termine di inizio, che non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo, ed il termine entro il quale l’opera deve essere completata, che non può superare i 3 anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il titolo decade di diritto per la parte non eseguita, a meno che prima della scadenza non sia richiesta una proroga.
Il medesimo art. 15 del D.P.R. 380/2001 dispone inoltre che la proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori può essere accordata, con provvedimento motivato:
- per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso;
- in considerazione della mole dell’opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero di difficoltà tecnico-esecutive emerse dopo l’inizio dei lavori;
- quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
La giurisprudenza si è già pronunciata chiarendo che i casi in cui può essere chiesta la proroga sono di stretta interpretazione, rappresentando gli stessi una deroga alla disciplina generale (si veda ad esempio Cass. Pen. 12/05/2008, n. 19101).
La proroga è comunque accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate (come è effettivamente avvenuto nel caso in questione, dal momento che i ricorsi amministrativi che avevano bloccato l’inizio dei lavori erano stati assunti da altre amministrazioni che si ritenevano danneggiate dall’opera da realizzarsi).

LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO E LE MOTIVAZIONI - Nel quadro normativo appena sinteticamente illustrato, i giudici hanno chiarito che, seppure l’effetto retroattivo del giudicato sia un principio consolidato e pacifico anche nel processo amministrativo (in riferimento alla pronuncia sempre del Consiglio di Stato che aveva ritenuto valida fin dal primo momento l’autorizzazione), tale principio è soggetto a limiti di vario genere, in particolare con riferimento alle previsioni normative che regolamentano i provvedimenti interessati dal giudicato.
Nel caso del Permesso di costruire, ad evidenti fini di certezza della programmazione urbanistica (altrimenti condizionata sine die da possibili “effetti retroattivi” ascrivibili a sentenza che intervengono a distanza di tempo considerevole dal rilascio del titolo), il Legislatore ha dettato un principio che - senza smentire la portata retroattiva del giudicato ma all’evidente fine di verificare il permanente interesse del soggetto latore del titolo a realizzare l’intervento programmato - ha condizionato l’efficacia del titolo suddetto ad un evento: la presentazione di un’istanza di proroga del termine di inizio e fine dei lavori. In altre parole, il termine di durata del Permesso di costruire non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo, che accerti l’impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi di stretta interpretazione espressamente indicati dalle norme.
In pratica, l’effetto decadenziale si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio dei lavori entro il termine annuale fissato dalla legge o entro quello più ampio derivante da una proroga; la pronuncia di decadenza del Permesso di costruire assume così carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma ed ha natura meramente ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo per l’inerzia del titolare a darvi attuazione.
Conseguenza dell’applicazione dei principi enunciati al caso in esame è la decadenza del Permesso di costruire per la mancata presentazione di una nuova istanza di proroga entro il termine di scadenza della proroga precedente.

  • Edilizia e urbanistica - Titoli abilitativi - Permesso di costruire - Termine per l’inizio dei lavori - Decadenza per mancato inizio dei lavori - Opera di diritto per decorrenza del termine e mancata presentazione istanza di proroga - Conseguenze - Fattispecie.
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